15 сентября может стать очень важным днем для Украины.
Как ожидается, Еврокомиссия отменит действие своего моратория на импорт украинской кукурузы, пшеницы, рапсовых семян и семян подсолнечника в Болгарию, Венгрию, Польшу, Румынию и Словакию.
Впрочем, по меньшей мере, две страны, Польша и Венгрия, намерены в одностороннем порядке продлить действие запрета.
Это ставит Киев перед сложнейшим выбором: закрыть глаза на это нарушение или потребовать открытия рынков. А если украинская власть выбирает второй путь, то сразу возникают другие вопросы: как должен действовать Киев и какие инструменты он располагает?
Попробуем ответить на эти вопросы. Но для начала – немного предыстории.
После временной либерализации торговли, введенной ЕС из-за войны войны (сначала Регламент 2022/870, а затем Регламент 2023/1077), объемы экспорта украинской аграрной продукции существенно выросли.
Сначала фермеры Польши и других соседних стран пытались физически остановить украинский импорт, блокируя пункты пропуска на границе. Однако затем соответствующие правительства ввели индивидуальные запреты на импорт государств на уровне.
Далее вопрос подняли на уровень Европейской комиссии, которая в конце концов 2 мая запретила импорт украинской кукурузы, пшеницы, рапсовых и подсолнечных семян в Болгарию, Венгрию, Польшу, Румынию и Словакию (Имплементационный регламент 2023/903).
Первоначально предполагалось, что запрет будет действовать до 5 июня. Однако в тот день Еврокомиссия приняла еще один Имплементационный регламент 2023/1100, которым действие запрета было продлено до 15 сентября.
Уже сейчас понятно, что по меньшей мере две из пяти стран – инициаторов запрета – не планируют его отменять.
Напротив, соответствующие правительства уже заявили, что в случае отмены запрета на уровне ЕС, они продолжат действие запретов в одностороннем порядке минимум до конца года.
Более того, обсуждается расширение запрета и на ряд других товаров (в частности, в Венгрии речь идет о перечне 24 разновидностей товаров).
На днях появилась информация, что комиссар ЕС по вопросам сельского хозяйства Януш Войцеховский поддержал продление запрета до конца года с одновременным предоставлением субсидий украинским экспортерам зерна.
Украина заговорила о возможности инициировать спор против ЕС на основании Соглашения об ассоциации в случае продолжения действия запрета.
Мало кто заметил, что Регламент 2023/1077, кроме продления либерализации торговли для Украины до июня 2024 года, существенно изменил процедуру, которую могут использовать Европейская комиссия или члены ЕС для того, чтобы бороться с ростом украинского импорта.
Если первоначально согласно Регламенту 2022/870 предусматривалась плюс-минус стандартная процедура защитного расследования, то в Регламенте 2023/870 речь идет уже о чрезвычайно политизированной и достаточно непрозрачной процедуре.
Так, в случае причинения или угрозы причинения значительных сложностей (cause, или threaten to cause, серьезные difficulties) европейским производителям ст. 4 Регламента 2022/870 давала право пострадавшим европейским производителям/ассоциациям или Еврокомиссии или члену ЕС инициировать защитное расследование, которое должно было начинаться после публикации официального сообщения.
Сама процедура расследования была достаточно продолжительной (до шести месяцев) и предусматривала возможность предоставления всеми заинтересованными лицами (в первую очередь украинскими аграриями) своих комментариев/информации и т.п.
Следует отметить, что Регламент 2022/870 предусматривал анализ широкого круга экономических показателей европейских производителей для всестороннего и объективного анализа реального влияния украинского импорта на европейские отрасли.
После сбора всей необходимой информации в Еврокомиссии было три месяца для принятия соответствующего решения.
Ст. 4 в редакции Регламента 2023/1077 претерпела кардинальные изменения. Теперь даже слово «расследование» уже не употребляют, вместо этого используют непонятный термин «оценка (assessment) ситуации».
В частности, предполагается, что Еврокомиссия два месяца мониторит ситуацию с импортом и информирует членов ЕС о результатах такого мониторинга.
Если есть основания полагать, что произошло ухудшение (adverse effects), Европейская комиссия по собственной инициативе или по инициативе членов ЕС инициирует процедуру оценки.
И здесь есть важный момент:
Еврокомиссия не публикует никаких сообщений и не информирует заинтересованных лиц об инициировании процедуры оценки!
Процедура длится три месяца, и только после ее завершения Европейская комиссия официально публикует свои выводы и предоставляет заинтересованным лицам 10 дней для комментариев.
Думаю, не стоит лишний раз говорить, что 10 дней – это просто ни о чем…
Интересно также, что Регламент 2023/1077 существенно сузил перечень экономических показателей, которые Еврокомиссия должна проанализировать, ограничившись, по сути, тремя обязательными показателями (против восьми, которые были определены в Регламенте 2022/870).
Еще один интересный момент: возможным результатом расследования/процедуры оценки может быть восстановление пошлин и других мер, предусмотренных Соглашением об ассоциации. И это вполне логично, ведь фактически ЕС предоставил дополнительную либерализацию именно по этому соглашению.
Так что если имеются какие-то негативные последствия, просто нужно возобновить действие положений Соглашения об ассоциации.
При этом оба регламента предусматривают, что в исключительных ситуациях разрешается вводить какие-либо необходимые превентивные меры. Именно под это Еврокомиссия и пытается продлить запрет импорта. Но насколько это в принципе коррелируется с Соглашением об ассоциации, вопрос риторический.
Отмечаю, что первый двухмесячный мониторинговый период завершился в начале августа. По всей вероятности, Европейская комиссия уже инициировала процедуру оценки каких-то украинских продуктов, просто Украина еще об этом не знает.
Поэтому украинскому бизнесу следует просыпаться, уже анализировать ситуацию с экспортом в ЕС, и если речь идет о значительных объемах роста, нужно готовить аргументацию против возможных мер.
Понятно, что 10 дней не хватит, чтобы подготовить надлежащую аргументацию против материалов Европейской комиссии, которая нарабатывала три месяца.
Запрет импорта, даже в пять стран, является очевидным нарушением Соглашения об ассоциации.
И если раньше, когда речь шла о введении запрета только на месяц, еще было о чем думать (начальный срок действия запрета, очевидно, был короче, чем был бы сам спор), то сейчас уже становится очевидным, что нет ничего более постоянного, чем временное. , и бизнесу нужно смотреть в направлении инициирования юридических механизмов, заставивших ЕС отказаться от дальнейших запретов.
Одним из таких возможных механизмов является инициирование спора на основании Соглашения об ассоциации.
Если очень кратко и упрощенно, то спор состоит из консультаций (до 30 дней); создание арбитражной группы, которая будет рассматривать спор (сроки зависят от Украины как инициатора спора и ЕС как ответчика); рассмотрение спора арбитражной группой (в течение 120-150 дней); определение разумного срока выполнения решения арбитражной группы (30 дней или другой срок по договоренности сторон).
Если ЕС не согласится выполнить принятое решение, у Украины будет возможность требовать добровольной компенсации или приостановить действие эквивалентных обязательств в отношении ЕС (например, запретить импорт для наиболее чувствительных статей европейского импорта в Украину или применить импортные пошлины на такой импорт).
Интересно, что Польша бьет рекорды по объемам импорта в Украину по многим разновидностям товара.
Важно отметить, что у Украины уже есть опыт участия в споре на основании Соглашения об ассоциации (вспомним спор относительно леса-кругляка). Соответственно, процесс данного спора должен двигаться достаточно быстро.
Кроме того, запрет на импорт нарушает соглашения ВТО.
Соответственно Украина может инициировать спор по процедурам ВТО, который охватывает следующие стадии (очень кратко и упрощенно): консультации (до 60 дней); создание группы экспертов и выбор экспертов (сроки зависят от Украины как инициатора спора и ЕС как ответчика); рассмотрение спора группой экспертов (6-9 месяцев); рассмотрение Апелляционным органом (60-90 дней); утверждение решения Органом по разрешению споров; исполнение рекомендаций (до 15 месяцев).
Опять же, в случае отказа ЕС выполнить решение, Украина может потребовать компенсацию или приостановить действие эквивалентных обязательств.
К сожалению, по состоянию на сегодняшний день Апелляционный орган не работает, однако это не должно было помешать, поскольку ВТО с участием ЕС уже использовал на практике два альтернативных механизма рассмотрения спора – арбитраж или многосторонняя договоренность о промежуточном апелляционном арбитраже (МРИА).
Следует отметить, что инициирование Украиной спора либо на основании Соглашения об ассоциации, либо на основании Соглашений ВТО не означает, что нам придется пройти весь спор до конца.
Дело в том, что такое инициирование может создать дополнительную официальную площадку для переговоров между Украиной и ЕС для поиска возможного решения проблемы.
Так, как показывает статистика ВТО, около 20% споров разрешаются именно на этапе консультаций.
* * * * *
Не следует больше надеяться, что проблема с применением запретов на импорт исчезнет сама по себе.
К сожалению, последние события свидетельствуют о том, что, несмотря на войну в Украине, страны не готовы полностью жертвовать своими собственными экономическими интересами.
Поэтому украинским властям и бизнесу придется предпринимать активные наступательные действия…
Публикации в рубрике «Экспертна думка» не являются редакционными статьями и отражают исключительно точку зрения авторов