То, что Украина и Молдова в 2022 г. получили статус кандидата на вступление в ЕС, стало важным шагом для этих стран и самого ЕС.
Однако получение статуса кандидата является лишь первым, и в лучшем случае – символическим шагом на пути к членству. Некоторым странам, таким как Северная Македония, пришлось ждать 17 лет от предоставления статуса кандидата до начала переговоров о вступлении.
Процесс расширения на Западных Балканах был болезненно медленным: из семи стран, начавших процесс вступления в ЕС в 2001 году по соглашениям о стабилизации и ассоциации, присоединиться удалось только одной – Хорватии (в 2013 году), а сам процесс расширения по сути остановился.
Какие уроки может извлечь Украина из процесса расширения ЕС на Западные Балканы?
Присоединение к ЕС требует управления ожиданиями. Если граждане считают, что их страна скоро присоединится к ЕС, им гарантировано разочарование.
Но если граждане отчаялись на присоединение, то эта перспектива избавляется от какой-либо трансформационной силы и не воспринимается как реалистичная.
Следовательно, управление ожиданиями имеет решающее значение. В детской сказке Золотоволоска ищет кашу с правильной температурой, так же и здесь следует сосредоточиться на поиске правильного баланса.
На Западных Балканах позиции по вступлению в ЕС разделились.
В Сербии поддержка за последнее десятилетие уменьшается, и на сегодняшний день здесь уже нет большинства за присоединение к ЕС. Поддержка и сопротивление частично связаны с большими спорами, такими как статус Косово, но общая тенденция стремится к снижению.
Снижение, хотя и не столь резкое, произошло и в Северной Македонии – больше всего оно связано с разочарованием из-за неоднократных блокировок процесса отдельными государствами-членами, в частности в последние годы – Болгарией.
С другой стороны, граждане Албании и Косово остаются наиболее проевропейскими в регионе – здесь уровень поддержки превышает 80% и стабильно высок.
Вторым важным показателем в регионе является уровень ожидания реалистичности членства в ЕС.
Опрос IPSOS, проведенный в 2021 г. по заказу Консультативной группы по вопросам политики на Балканах в Европе, показывает, что в Сербии и Северной Македонии 44% и 34% граждан соответственно считают, что их страна никогда не присоединится к ЕС.
Вместе с тем в Сербии количество граждан, считающих членство возможным через 20 лет или сомневающихся, больше, чем тех, кто верит в возможность членства в пределах 5–10 лет. В Северной Македонии количество граждан, верящих во вступление за 20 лет и в пределах 5-10 лет, одинаково.
Такое сочетание скептицизма и сомнений разрушительно для динамики членства. Хотя снижение поддержки было привычной чертой при вступлении всех стран Центральной и Восточной Европы (вследствие более реалистичных ожиданий относительно ЕС и его преимуществ, нетерпения и других факторов), но такие низкие показатели ставят под сомнение весь процесс.
Противоположной крайностью «дилеммы Золотоволоски» является чрезмерный энтузиазм, который также может доставлять хлопоты.
К примеру, опрос показал, что в Косово столько же граждан считают, что их страна присоединится к ЕС в течение пяти лет, как и в Черногории (45% и 46% соответственно).
Это ожидание совершенно нереалистично, поскольку Косово даже не является кандидатом и до сих пор не признано пятью странами-членами ЕС.
Хотя оптимизм и высокий уровень поддержки ЕС могут мотивировать, но здесь кроется два риска.
Первый риск – разочарование. В какой-то момент несоответствие между реальностью и ожиданиями приведет к разочарованию, что в свою очередь может повлечь за собой стремительное снижение поддержки и срыв всего процесса.
Второй риск (и, пожалуй, самый серьезный) состоит в том, что нереалистичные ожидания свидетельствуют о низком уровне понимания процесса расширения ЕС.
Любое знакомство с расширением Евросоюза и его требованиями приводит к снижению ожиданий скорейшего вступления. Следовательно, такие высокие показатели указывают на мощные ожидания, но низкую компетентность или знание процесса.
Такое ограниченное понимание открывает широкие возможности для манипуляций. Политические элиты могут использовать эту ситуацию, чтобы либо переложить ответственность за процесс и его продолжительность на Евросоюз или других субъектов, либо использовать карту ЕС как ресурс без особого критического контроля со стороны общественности.
Государства-члены редко с энтузиазмом относились и относятся к перспективе расширения Евросоюза.
Причины разные – страх потерять средства, опасения по поводу смещения центра тяжести ЕС и ослабления институтов, колебания, связанные с миграцией и упадком демократии. Следовательно, двигателем расширения являются страны, стремящиеся к вступлению.
Очень важно не сбиваться с курса, что требует настойчивости в поддержке процесса, преданности государств-членов и неослабевающей решительности в сочетании с поддержкой со стороны институциональных субъектов в ЕС.
Государства-члены часто неохотно принимают новых членов, а институты недолюбливают структурные изменения.
Поэтому, несмотря на то, что расширение является естественной частью ЕС – вот уже полвека раунды расширения имеют место по крайней мере каждые десять лет, – это требует определенного уровня настойчивости.
Присоединение к ЕС чуть-чуть похоже на езду на велосипеде: чтобы сохранить равновесие, нужно не останавливаться. Хотя статус кандидата является важным этапом, но, к сожалению, его следует рассматривать не как остановку, а просто как веху на пути.
Этот процесс должен создать импульс, когда в перспективе видны не только переговоры о присоединении, но и конечная цель.
Итак, когда в 2015 году Комиссия ЕС снизила статус Генерального директората по вопросам расширения, объединив его с Генеральным директоратом по политике соседства (образовав Генеральный директорат по вопросам соседства и переговоров по расширению, или DGNear), и заменила в названии «расширение» на » переговоры по расширению», это стало сигналом, подвесившим и сам процесс, и его конечную цель.
Это также означает, что нужно искать силы в количестве.
Процесс расширения на Западных Балканах так и не способствовал динамике «дружественной» конкуренции между кандидатами, которые вместе лоббировали бы расширение, то есть «группой стучали в двери ЕС» и соревновались за то, кто первым завершит реформы.
Центральной Европе сотрудничество также давалось непросто, но там чувство общей цели было сильнее, помогая этим странам вместе коммуникировать об их целях, то есть присоединении к ЕС.
Украина, имея уникальный моральный капитал в связи с войной, должна видеть себя командным игроком и поощрять других вместе идти к членству.
Сотрудничество между странами-кандидатами усиливает соответствующую идею, но также демонстрирует способность к сотрудничеству и солидарности, а это основные ожидания от будущих членов.
Чем лучшим командным игроком себя покажет кандидат, тем выше к нему доверие.
Интеграции в ЕС препятствует неразрешенность открытых конфликтов, причем Евросоюз часто изображают пристрастным и предпочитающим одну сторону другой.
При этом ЕС выдвигает условия, связанные с чувствительными для национальной идентичности вопросами, такими как сотрудничество с Международным трибуналом по бывшей Югославии (МТБЮ), требует компромисса между движением к ЕС и защитой национальных нарративов и «героев».
Основное отличие между проевропейскими и антиевропейскими силами в таких странах, как Босния, Хорватия и Сербия, заключалась в вопросе, была ли цена за экстрадицию военных преступников надлежащей. В то время как проевропейские политики утверждали, что цена, которую стоит заплатить, евроскептики считали ее слишком высокой.
В любом случае
понимание условий ЕС перешло в категорию «ты мне – я тебе», вместо того чтобы основываться на общих ценностях.
Отсутствие такого консенсуса может значительно усложнить попытку сосредоточиться на целях. Сильный консенсус по отношению к ЕС имеет решающее значение для продолжения процесса. Все основные партии Центральной, Восточной и Юго-Восточной Европы поддерживали вступление в ЕС, что позволило демократическому изменению власти без угрозы процессу вступления.
На Западных Балканах ситуация была более сложной. Некоторые страны, такие как Хорватия, имели такой консенсус в отношении ЕС, а в Сербии, где в 2000-х годах наибольшей оппозиционной силой была ультранационалистическая Сербская радикальная партия, его было труднее достичь.
Лишь после распада этой партии стала возможна передача власти с сохранением проевропейской ориентации.
Однако опыт Сербии, как и других стран Западных Балкан, демонстрирует, что сохранение проевропейского консенсуса – не только формальное обязательство, оно требует искренней преданности интеграции с ЕС.
Формально все стороны могли бы выступать за расширение ЕС, но важно, чтобы они стали его искренними сторонниками – то есть также взяли на себя обязательства по проведению существенных реформ, необходимых для приближения страны к ЕС, а не только отстаивали конечные цели.
Как следствие, на Балканах нередки случаи, когда две очень проевропейские партии могут блокировать друг друга не через ЕС, а из-за взаимного недоверия и антагонизма.
Во избежание этого требовалось широкое общественное согласие и активное гражданское общество, которые продолжали давить на стороны, чтобы заставить их показывать результаты.
Автор: Флориан Бибер,
профессор истории и политики Юго-Восточной Европы университета Граца, координатор Консультативной группы по вопросам политики по Балканам в Европе (BiEPAG)
Статья подготовлена для Украинского центра европейской политики