В июне прошлого года Украина получила статус страны-кандидата на вступление в ЕС, что явилось как демонстрацией поддержки нашей страны со стороны Европейского Союза в отражении российской агрессии, так и переоценкой союзом рисков для собственной безопасности со стороны России.
Впрочем, кроме получения долгожданной реальной «перспективы членства» (которая была извечным камнем преткновения в отношениях Украины и ЕС), кандидатский статус поднял на поверхность вполне технический вопрос: насколько готова Украина к началу переговоров о вступлении в ЕС и сколько времени и ресурсов потребует этот процесс , особенно в условиях полномасштабной войны?
Конечно, для открытия процесса переговоров Украина должна выполнить семь рекомендаций Европейской комиссии, однако процесс оценки готовности к вступлению начался еще в марте этого года, когда Еврокомиссия опубликовала первый «кандидатский» отчет для Украины.
Правительство Украины в свою очередь до конца июня должно завершить процедуру так называемого «селф-скрининга» (или самооценки готовности) относительно достигнутого состояния приближения украинского законодательства к нормам ЕС, содержащимся в более чем 27 тысячах актов права, разделенных на 35 тематических направлений.
В то же время, единственным доступным индикатором, который позволяет судить о готовности Украины начать процесс переговоров о вступлении в ЕС, является выполнение Соглашения об ассоциации, которое охватывает 24 тематических раздела законодательства Евросоюза.
Согласно оценкам «Украинского центра европейской политики», изложенным в независимом мониторинговом отчете за 2014-2022 годы, общий процент выполнения Соглашения об ассоциации (агрегирующий как полностью выполненные обязательства, так и предпринятые промежуточные шаги) составил 55% на конец прошлого года .
Процент же «совершенного» исполнения, учитывающий только задачи, выполнение которых было доведено до логического завершения, составил 30,4%.
Важно понимать, что он является ориентиром части внедренного законодательства ЕС, относительно которого в открытии переговоров со стороны Евросоюза не будет вопросов и которое позволит Украине осуществить полноценную интеграцию в Единый рынок ЕС (в разрезе отдельных направлений).
Агрегированный прогресс в выполнении обязательств во всех секторах, охваченных Соглашением об ассоциации, за период 2014-2022 годов представлен ниже в формате инфографики.
К сожалению, в течение второй половины 2021 года и в 2022-м показатель общего прогресса вырос всего на 6% (совершенное исполнение выросло на 4,8%), в основном вследствие негативного влияния войны на систему государственного управления.
Ресурсы и деятельность государства были перенаправлены на решение критических вопросов военной защиты и гуманитарных вызовов, решение проблем, вызванных разрушениями и логистической блокадой во многих секторах экономики.
Отдельной проблемой стал выезд квалифицированных кадров государственной службы за границу или их привлечение в военную службу. Во время действия военного положения государство вынуждено отказалось от ряда ранее внедренных реформ в рамках Соглашения об ассоциации, таких как меры государственного рыночного надзора, приостановка применения практически всех закупочных процедур, либерализация розничных цен на энергоносители, финансирование мер по улучшению энергоэффективности и тому подобное, также ухудшилась прозрачность процедуры государственного управления.
Значительную активизацию в приближении законодательства к нормам ЕС повлекла необходимость в течение второй половины 2022 года начать шаги по выполнению семи «кандидатских» рекомендаций Европейской комиссии.
В рамках этого процесса был принят ряд важных евроинтеграционных законов, регулирующих вопросы национальных меньшинств, авторского права, медиарынок, а также отраслевые реформы в сферах транспортных перевозок, страхования, почтовой связи и т.п., внедрение которых потребует от правительства разработки и внедрения большого массива подзаконного регулирование этого и в течение последующих лет.
Впрочем, в отдельных секторах прогресс Украины значительно продвинут и глубже, чем предусмотрено соответствующими обязательствами Соглашения об ассоциации, например в сфере внешней и политики безопасности, а также телекоммуникационном секторе. Это свидетельствует о том, что с момента подписания Соглашения об ассоциации отношения Украины и ЕС существенно изменились, а регулирование секторов, охватываемых Соглашением, значительно усложнилось в самом ЕС.
Начало переговоров о вступлении в ЕС могло бы придать евроинтеграционным реформам новый импульс, поскольку оно будет опираться на более широкую и новейшую базу законодательства ЕС и учитывать актуальный прогресс Украины по его внедрению.
С другой стороны, на «нулевой» или «ранней» фазе исполнения насчитывается около 40% наших обязательств.
Это важно, ведь правительство должно выполнить достаточно много обязательств Соглашения об ассоциации, чтобы иметь уверенную переговорную позицию.
Нередко такие обязательства требуют системных, сложных и стоимостных изменений, внедрение которых требует политической воли и серьезных организационных усилий со стороны всех заинтересованных сторон.
Например, среди таких обязательств есть реформирование судебной системы, государственной службы, утверждение Закона «Об административно-территориальном устройстве Украины», создание Высшего суда по вопросам интеллектуальной собственности, проведение реформы таможенных органов, разработка системы торговли выбросами углеродного газа, внедрение стандартов безопасности автомобильном транспорте, внесение изменений в Закон «О государственной помощи» — чтобы охватить всех предоставлятелей государственной помощи и т.п.
Даже в тех сферах, где приближение законодательства очень высоко, необходимо продолжать работу по практической имплементации введенных изменений. Так, в секторе «Технические барьеры в торговле» для продвижения в направлении заключения соглашения АСАА, в котором заинтересована отечественная промышленность, необходимо устранить недостатки, выявленные в ходе предварительной оценки европейскими экспертами украинской инфраструктуры качества.
Кроме того, для ряда секторов, наиболее пострадавших в результате военных действий (например, энергетика, транспортная инфраструктура, агро- и жилищный сектор) в процессе вступительных переговоров Украине будет необходимо очертить меры, направленные на преодоление разрушений и осуществление инвестиций со стороны ЕС в коренную их перестройку на основе стандартов и правил, действующих в ЕС.
Очевидно, это потребует согласования с планами послевоенного восстановления Украины, которые де-факто будут сопровождать вступление Украины в Евросоюз.
Пока не начались переговоры о вступлении в ЕС, Соглашение об ассоциации остается основным инструментом секторальной интеграции Украины с Евросоюзом.
Возможно, 2023 станет последним годом «жизни» Соглашения об ассоциации, пока Украина не получит от ЕС детализированное видение об обязательствах вступительного процесса.
Однако до этого момента инструментарий Соглашения должен быть использован Украиной по максимуму, чтобы подготовить лучшую переговорную позицию и извлечь выгоды от двустороннего секторального сотрудничества.
Авторы: Дмитрий Науменко, Любовь Акуленко,
«Украинский центр европейской политики»