В течение января-мая 2023 года представители Центра «Новая Европа» совершили ряд адвокационных визитов в страны ЕС: Францию, Италию, Германию и Нидерланды, а также в Соединенные Штаты Америки (преимущественно при поддержке МФ «Возрождение»).
В фокусе всех активностей была военная поддержка для Украины (в частности, разблокирование решения по F-16), политическое приглашение для Украины в НАТО уже в Вильнюсе (по крайней мере оговорено), а также решение о начале вступительных переговоров Украины с ЕС в этом году и внедрение на практике подхода, основанного на заслугах.
Мы попытались проанализировать и подытожить настроения и нарративы в этих странах, чтобы лучше понять, где Украине – как официальному Киеву, так и представителям экспертной среды – нужно приложить дополнительные усилия, а где – несколько изменить подходы.
В этой статье проанализируем, как действовать Украине для получения членства в НАТО, а в следующей – наши действия по треку вступления в ЕС.
15 лет назад во время саммита НАТО в Бухаресте именно Соединенные Штаты были драйвером предоставления Украине Плана действий по членству (ПДЧ).
Однако сейчас Вашингтон занимает очень жесткую позицию относительно неуместности членства Украины в НАТО в обозримой перспективе. На эту позицию не отразилось даже полномасштабное вторжение РФ.
Сегодня именно США являются основным препятствием для приглашения Украины к членству в Альянсе.
В то же время, в ключевых европейских странах отношение к вопросу Украины в НАТО под влиянием «великой войны» претерпело изменения.
Наиболее заметно это во Франции, которая в 2008 году вместе с Германией заблокировала предоставление Плана действий по членству для Украины в НАТО на саммите в Бухаресте.
Путин лишил скептически настроенных стран НАТО мощнейшего контраргумента против членства Украины – возможной эскалации со стороны РФ в случае приглашения Киева в Альянс.
Французские политики и эксперты признаются, что если еще несколько лет назад мы не поддерживали идею членства Украины в НАТО, сегодня не видят в ней ничего плохого.
Так же и Германия, по мнению всех ведущих экспертов безопасности ФРГ, не будет оппонировать приглашению Украины в НАТО, если оно получит зеленый свет в Белом Доме.
«Правительство Шольца – суперреактивное», «Шольц – это не Меркель, которая блокировала ПДЧ», – приходилось слышать в немецкой столице.
Итак, главным вызовом для Украины сегодня является то, что – с подачи Вашингтона – вопрос членства Украины в НАТО не стоит на политической повестке дня в принципе.
Важным вопросом в контексте обсуждения членства Украины в НАТО – в частности, на этапе приглашения в Альянс – есть уроки, сделанные по решению Бухарестского саммита.
О чем именно идет речь? В Киеве ошибка Бухареста видится прежде всего в том, что НАТО обязалось принять Украину, но в течение 15 лет никаких практических шагов в этом направлении не произошло и это, в конечном счете, сделало Украину крайне уязвимой для полномасштабного вторжения. В столицах НАТО ошибку Бухареста часто трактуют в том смысле, что не нужно было вообще фиксировать на бумаге обязательства, которые страны-члены не собирались выполнять – а именно формулировки, что Украина будет членом Альянса.
И именно через призму такой трактовки ошибки эти страны рассматривают Вильнюсский саммит – не давать обещаний Украине, которые НАТО не собирается выполнять, но которые могут сделать Украину еще более уязвимой. Иными словами, если в Украине Бухарестское решение расценивалось как «принципиальное да» для членства Украины в НАТО, на самом деле со стороны Альянса это было «вежливо нет».
Еще одна проблема – во всех странах, кроме, возможно, Франции чувствовалось нежелание вообще обсуждать эту тему – как будто ее не существует.
В Украине мы многое фокусируемся на разработке аргументов для приглашения Украины в Альянс.
Однако на самом деле основной проблемой является отсутствие аргументов, а нежелание их в принципе слушать.
В Италии представители правительства и парламента даже признавая, что Украина заслуживает членства в НАТО, однако считают, что настояние на членстве на этом этапе контрпродуктивно, поскольку «Альянс слишком разделен», и убеждены, что этот шаг приведет к еще большей эскалации войны с Россией.
В Германии чаще всего приходилось слышать аргумент о том, что НАТО не может приглашать страну в Альянс, не понимая, какие у нее будут границы после завершения войны (прямое влияние уныния в западных столицах в возможности Украины в обозримой перспективе деоккупировать все свои территории).
Также в Берлине приходилось слышать о необходимости подумать о других альтернативных вариантах обеспечения безопасности.
В Париже, в свою очередь, скептики в вопросе членства Украины в НАТО задают вопрос о возможности Североатлантического союза защищать Украину в случае следующей атаки Москвы, учитывая протяженность ее границы с Россией (на 1000 километров больше, чем у РФ с Финляндией).
Также здесь звучат озабоченность по поводу того, не использует ли РФ приглашение Украины в НАТО в качестве подтверждения того, что Альянс действительно угрожал РФ, чем Путин аргументировал и полномасштабное вторжение в Украину?
И, наконец, вопрос «изъятия» из-за приглашения в НАТО опции нейтралитета Украины, который, по мнению отдельных политиков и дипломатов, мог бы стать компромиссом со стороны Киева за переговорным столом и таким образом поспособствовать завершению войны.
Последний контраргумент выглядит наиболее вероятной причиной – наравне со страхом дальнейшей эскалации – почему страны вроде США отказываются рассматривать конкретные шаги по приглашению Украины в Альянс.
Именно поэтому со стороны Украины крайне важно доносить сигналы о невозможности возвращения к идее нейтралитета и ее полном невосприятии в украинском обществе.
Обращает на себя внимание тот факт, что о приглашениях Украины в НАТО в западных столицах говорят так, будто на следующий день после приглашения Альянс будет обязан активизировать статью 5 Вашингтонского договора и едва ли не требовать от стран-членов вводить войска.
На самом деле приглашение не означает немедленное вступление.
Даже в случае таких «идеальных» с точки зрения политической и военной совместимости кандидатов, как Финляндия, процесс вступления занял около года с началом вступительного процесса сразу после приглашения.
В случае Украины, учитывая продолжающиеся боевые действия и определенные вопросы полной политической совместимости с Альянсом, очевидно, это займет еще больше времени. Очевидно, что и вступительные переговоры продлятся больше времени, чем в финском или шведском сценарии.
Задачей Украины на сегодняшний день является разблокировать вопросы возможности приглашения Украины в НАТО в принципе до завершения войны.
Здесь не принципиально, будь то Вильнюс или юбилейный Вашингтонский саммит Альянса. Хотя в случае второго сценария в разгар президентских выборов в США сделать это будет крайне сложно политически, поскольку еще до официального старта кампании Трамп и его соратники обвиняют Байдена во втягивании США в войну с РФ. В такой ситуации приглашение Украины лишь усугубит этот аргумент «трампистов».
Что касается тех или иных аргументов в пользу приглашения и членства Украины в НАТО, достаточно перспективным аргументом в европейских странах – в частности, в Италии, Германии и Нидерландах, есть аргумент о гарантиях безопасности для безопасного восстановления Украины.
В этом контексте очень кстати был бы голос мощных западных инвесторов, которые хотели бы участвовать в реконструкции Украины.
Вопрос нехватки реформ как препятствия к приглашению Украины в НАТО не ставился ни в одной из столиц.
Единственным большим исключением являются реформы, связанные с демократическим гражданским контролем над вооруженными силами, которые, опасения, из-за военного положения и другие факторы могут замедлиться или вообще быть поставлены на паузу.
Украина должна использовать эти опасения в свою пользу – объясняя, что вступительный процесс в НАТО может ускорить эти реформы, а его отсутствие – наоборот, затормозить. Ведь в результате после войны в серой зоне окажется миллионная боеспособная армия, с большим количеством оружия на руках и без демократического контроля.
Позитивом для Украины является то, что в отличие от ситуации после 2014 года появилось понимание, что без предоставления гарантий безопасности российская агрессия будет повторяться.
Соответственно, нужны обязательства по безопасности, которые бы разорвали круг агрессии РФ.
Несмотря на то, что дискуссия о гарантиях безопасности является параллельным треком к вопросу членства Украины в НАТО, эти треки взаимосвязаны между собой, поскольку не во всех столицах двух- или многосторонние гарантии безопасности усматриваются как временная опция.
Отдельные столицы НАТО видят в «гарантиях безопасности» альтернативный членству в Альянсе путь обеспечения безопасности Украины.
Очевидно, в этом не было бы ничего катастрофического, если бы речь шла о реальных гарантиях безопасности, на уровне со статьей 5 Вашингтонского договора НАТО или хотя бы эквивалентны двусторонним соглашениям безопасности, которые подписывались между Соединенными Штатами и Японией или Южной Кореей в 1950-х годах прошлого столетия.
Однако те «безопасные обязательства» (security commitments), которые рассматриваются на уровне США, Франции, Германии, Британии с потенциальным привлечением всех стран G7, а также отдельных западных соседей Украины (в частности Польши), не имеют ничего общего с реальными гарантиями.
В лучшем случае могло бы идти речь о гарантиях длительной поддержки безопасности.
Но даже такая опция, по информации из ряда источников, под вопросом.
Есть риск, что новые формулировки могут быть даже более размытыми, чем заверения безопасности, сформулированные в Будапештском меморандуме.
Также нужно предотвратить сценарий, когда бы право на безопасность обязательств подписывалось бы накануне Вильнюсского саммита в обмен на любые обязательства по отказу Киева от позиций, касающихся членства Украины в НАТО. В частности, приглашение (даже обусловленное ситуацией с безопасностью) Украины к членству в Альянсе и с возможной отсрочкой собственно вступительного процесса. Сценарий, над которым следует работать непосредственно до того момента, когда лидеры стран-членов соберутся в Вильнюсе.
Поэтому задача минимум и для украинских властей, и для усилий в рамках экспертной дипломатии состоит в том, чтобы не допустить Бухарест минус с точки зрения формулировок относительно членства Украины в НАТО, а также Будапешт минус с точки зрения обязательств безопасности для Украины.
Автор: Алена Гетьманчук,
директор Центра «Новая Европа»