Произошедшее во вторник каких-то два с половиной года назад казалось абсолютно невозможным, а весь последний год – наоборот, было долгожданным.
25 июня в Люксембурге министры по Европе всех государств – членов ЕС и украинская правительственная делегация объявили о формальном старте вступительных переговоров с Украиной.
По привычным для Евросоюза правилам, это событие имеет скорее символическое, чем содержательное значение. Здесь не достигаются какие-либо компромиссы и договоренности, но стартует юридический процесс, который в конечном счете должен привести к полноценному вступлению Украины в ЕС.
Но украинский путь и здесь оказался особенным.
Реклама:
Одновременно с запуском переговоров пришлось проводить переговоры о трехстороннем компромиссе Украины, Евросоюза и Венгрии – государства с открыто антиукраинским и пророссийским правительством, которое является членом ЕС, но часто действует вопреки общей европейской позиции. Чтобы получить зеленый свет, Украине пришлось «узаконить» 11 требований, предъявляемых Венгрией к нашему законодательству.
Впрочем, венгерская страница этой истории еще не дописана, переговоры будут продолжаться.
Причем подчеркнем: токсичная венгерская история на самом деле является лишь одним из элементов пазла. Большинство требований, ожидающих Украину, касаются реформ, причем ЕС пока не открывает все карты.
О том, что произошло в Люксембурге; окончательно ли начало вступительных переговоров между Украиной и ЕС; а также о том, какие требования ждут Украины в этом процессе – читайте в объяснении «Европейской правды».
Успеть в Венгрию
Киев и Брюссель очень торопились начать вступительные переговоры, и этого уже давно никто не скрывал. Более того, в прошлом году украинские чиновники и дипломаты имели оптимистичные надежды, что процесс удастся запустить еще в конце 2023 года.
Впрочем, венгерское сопротивление сделало это невозможным.
Напомним, премьер-министр Венгрии Виктор Орбан в декабре 2023 года намерен вообще заблокировать евроинтеграцию Украины, однако совместное давление остальных столиц ЕС заставило его уступить – именно тогда произошло теперь уже легендарное событие, когда Орбан «вышел на кофе», чтобы сознательно пропустить голосование по Украине и не ветировать его.
Тогда, при молчаливом согласии Будапешта, лидеры ЕС приняли принципиальное решение, что вступительные переговоры должны начаться – но осталась интрига, когда именно.
Далее Киев рассчитывал на старт этого процесса в марте-апреле, но даты снова подвинули.
Ряд источников «ЕвроПравды» в Брюсселе и в дружественных государствах ЕС утверждают, что новую отсрочку поддерживали уже несколько политических игроков. Но ключевую роль снова сыграл венгр – еврокомиссар Оливер Варгеи вместе с лояльными к нему должностными лицами, более двух месяцев блокировавшими запуск необходимых процедур.
В конце концов, было принято компромиссное решение.
Поскольку в ЕС с весны готовились к выборам в Европарламент, старт украинских (и вместе с ними молдавских) переговоров отложили на период после голосования – но с категорическим условием, что он должен произойти до конца июня.
Дело в том, что с 1 июля венгры получают еще больше полномочий, потому что на полгода становятся главенствующим государством в Совете ЕС. Начать переговоры с Украиной в период их председательства было почти нереально (поскольку в этом случае один из венгерских министров должен лично благословить Украину на движение к вступлению, Орбан бы на такое унижение точно не пошел).
А откладывать запуск процесса еще на полгода было бы унизительно для всех остальных.
На лоббирование июньской даты пустили все ресурсы – и в конце концов это удалось сделать.
11 требований Венгрии
Чтобы завершить с венгерским вопросом, нужно добавить ложку дегтя.
Орбан всегда очень умело играет на чужих проблемах и на ситуациях, когда другие игроки ограничены во времени. Так случилось и в этот раз – ведь решение о дате старта переговоров требовало венгерского голоса «за» (или хотя бы «мы не за, но и не против, а вышли кофе попить»).
Итак, Будапешт до последнего момента использовал формальные причины, чтобы тормозить процесс, и, выждав момент, когда на поиск новых рычагов давления уже не было времени, поставил ультиматум. Венгрия давала согласие на Межправительственную конференцию только в том случае, если ЕС со своей стороны заставит Украину выполнить венгерские требования в отношении Закарпатья.
Остальные государства Евросоюза согласились, и Будапешт снял вето.
Это было 14 июня – в день, когда многие радовались новости об уступках Венгрии. Но уже на следующий день появилось венгерское заявление, заставившее многих понервничать. Глава орбановского МИД Петер Сийярто заявил, что, мол, венгерские требования интегрировали в переговорную рамку для Украины (в нее входят требования, которые Украине точно не обойти по пути к вступлению). Учитывая аппетиты правительства Орбана и его откровенно антиукраинскую позицию, эта новость звучала тревожно.
Теперь, когда рамка финально утверждена, можно утверждать, что реальность несколько иная.
Исходя из финальных документов, венгерские требования удалось немного смягчить.
В принятой 25 июня рамке нет того, что упоминал Сийярто, есть лишь отдельные намеки на венгерскую позицию.
Но «венгерские» тезисы появились в переговорном заявлении от имени Украины. Ольга Стефанишина объявила, что Киев намерен «решить» блок по 11 проблемным вопросам, которые Венгрия передала Украине на встрече Сийярто с Дмитрием Кулебой и Андреем Ермаком в январе. Источники ЕП подтверждают, что это явилось элементом компромиссной договоренности.
По сути «меньшинственные» требования перенесли из жестких предпосылок вступления Украины в ЕС в блок «самообязательств» Киева. Это, конечно, хорошо.
А вот то, что 11 требований непубличных и, как свидетельствуют многочисленные источники, размыты – это скорее плохо.
Европейская правда сейчас готовит отдельную публикацию, где проанализирует последствия и вызовы этого компромисса для Украины.
Но отложим венгерский вызов, ведь это действительно лишь маленький элемент события, произошедшего в Люксембурге 25 июня. Переговоры о вступлении Украины дают старт более масштабным процессам.
Переговоры главы украинской делегации вице-премьер Ольги Стефанишиной и министра иностранных дел Бельгии (главы председательствующей в ЕС) Хаджи Лахбиб.
Люксембург, 25 июня 2024 года. Фото Европейского Союза
Что произойдет в ближайшее время
Выше уже говорилось, что первая Межправительственная конференция о вступлении Украины в ЕС (так звучит официальное название этого события, дальше будем сокращенно называть его МУК или «Межправительственная конференция») является лишь формальным запуском переговоров.
В ближайшие полгода публичных событий по этому треку не будет.
И не только потому, что это – полугодие председательства Венгрии. На следующие месяцы приходится также смена власти в ЕС, назначение нового еврокомиссара по вопросам расширения (венгров теперь ТОЧНО не допустят в украинский портфель), формирование его команды и т.д.
Кроме того, подготовка к следующим шагам объективно требует времени (и эта подготовка заслуживает отдельного внимания, о ней немного дальше).
А вот начало 2025 станет новым окном возможностей для Украины.
С 1 января в Совете ЕС будет председательствовать Польша.
И какие бы претензии мы (совершенно обоснованно) имеем к польской власти – надо признать, что в вопросе политической интеграции Украины в ЕС Варшава является нашим безусловным партнером и лоббистом. Именно на польское председательство, как ожидается, придется реальное начало переговоров Украины и ЕС.
Да, при всей важности события 25 июня, на этой неделе состоялся лишь формальный, торжественный старт процесса. Чтобы действительно вести переговоры по адаптации Украины к праву ЕС, нужно открыть первые переговорные главы – и это мы рассчитываем сделать при польском председательстве.
Первыми откроют одну или несколько глав из «основного» блока — например главу о правосудии, или свободы и безопасности, или госзакупки. Это решение, как говорят в Брюсселе, еще не принято.
А дальше скорость будет в значительной степени зависеть от нас.
И от того, какой прогресс мы покажем в воплощении целевых индикаторов по первым главным главам, зависит то, как быстро ЕС будет открывать следующие переговорные разделы и главы.
Если Киев будет имитировать евроинтеграцию вместо проведения – то и прогресса в переговорах не будет, а будет стагнация, как у государств Западных Балкан. И переложить вину за это на венгров не получится.
«Прогресс в кластере фундаментальных реформ будет определять общий темп переговоров и будет приниматься во внимание при принятии решения об открытии или закрытии новых кластеров или разделов», – подчеркивает переговорная рамка.
К слову, чтобы реализовать ближайшие планы и успеть начать переговоры в «польском окне», Киев также должен серьезно поработать.
Полгода между первой Межправительственной конференцией и открытием первых глав – это очень амбициозная цель.
За это время Украина вместе с ЕС должна завершить скрининг всех глав глав (анализ украинского законодательства на соответствие праву ЕС).
Далее – сформировать и согласовать с Еврокомиссией несколько планов действий (т.е. планов реформ с индикаторами выполнения) для разделов верховенства права, защиты меньшинств (привет, Венгрия), функционирования демократических институтов, реформирования государственного управления и т.д.
Ни одно из государств, ведущих вступительные переговоры сейчас, не проводило эту работу в столь сжатые сроки – но в правительстве уверены, что цель реальна.
Переговоры и рычаги давления
И, наконец, нужно написать о дальнейших вступительных переговорах и их особенностях для Украины.
Исходя из текста переговорной рамки, которую ЕС представил во вторник, в целом подход остается тем же, который был утвержден в 2021 году для самых «свежих» кандидатов – Северной Македонии и Албании. «ЕвроПравда» располагает текстом македонской рамки, она совпадает с украинским ориентировочно на 95%.
Кроме того, к сожалению, остается действующим голосование за открытие всех переговорных глав – Украине каждый раз нужно будет искать консенсус, то есть отсутствие венгерского вето. Практика свидетельствует, что эта цель достижима – но требует усилий.
Выше уже говорилось, что главный залог успеха Украины – это изменения в вопросах правосудия, демократии, системы госуправления. Без этого нет ни малейшего шанса на успех вступительных переговоров.
Индикаторы, относящиеся к этим разделам, будут сопровождать Киев на протяжении всего процесса переговоров. В качестве примера в сфере верховенства права ЕС сначала установит индикаторы для открытия содержательных переговоров по главе. Затем – сформирует «промежуточные контрольные показатели», достижение которых позволит говорить, что Украина предварительно выполнила требования ЕС. А затем – в самом конце – ЕС утвердит для Украины новый блок «контрольных показателей» в этой сфере, чтобы подтвердить закрытие переговоров.
Такая многослойная схема позволяет ЕС быть уверенным, что государство-кандидат, то есть Украина, не найдет креативный путь формального выполнения требований Евросоюза без проведения реформ по существу.
И, наконец, ЕС оставляет за собой «ядерный инструмент».
В случае регресса реформ любые предварительные решения ЕС (открытие, закрытие глав, признание прогресса и вообще решение о переговорах) могут быть остановлены или развернуты.
«В случае серьезного и длительного нарушения Украиной ценностей, на которых основан Союз, Комиссия может, по собственной инициативе или по надлежащему мотивированному запросу государства-члена, рекомендовать приостановку переговоров и предложить условия для возможного возобновления переговоров», – говорится в частности в переговорной рамке. Предусмотрен также детально описанный процесс остановки и возобновления переговоров, и первой возможной причиной для этого является «любой серьезный или длительный застой или откат во внедрении реформ в основополагающем кластере».
Надо подчеркнуть, что это не специфический «украинский» механизм. Точно такой подход действует и для других кандидатов, и он имеет историю применения.
Переговоры с Турцией давно остановлены без реального шанса на их возобновление. Однако об этом механизме действительно важно помнить. Украина претендует на то, чтобы провести быстрые вступительные переговоры, но без реальных реформ, особенно в вопросах стандартов демократии, верховенства права и т.п., результат может быть обратным.
Наверное, единственное изменение возможности разворота евроинтеграции, которую добавили в украинской (и также молдавской) рамке, касается секторальной интеграции.
Дело в том, что Евросоюз предусмотрел возможность, когда государства-кандидаты начинают использовать преимущества евроинтеграции поэтапно еще до полной готовности к вступлению в ЕС. В частности, это касается доступа к общему рынку, хотя и с определенными ограничениями. «Если Украина достигнет достаточного прогресса в приоритетах реформ, согласованных на переговорах, это должно привести к более тесной интеграции с Европейским Союзом путем ускоренной интеграции и «поэтапного вхождения» в отдельные политики ЕС, рынок ЕС и программы ЕС», — говорится в рамке.
Но и этот процесс может быть развернут, говорит переговорная рамка.
По сути, Евросоюз обеспечивает гибкость в случае непредвиденных событий. «По своей природе вступительные переговоры являются открытым процессом, результат которого не может быть гарантирован заранее», – напоминает документ, но в то же время подчеркивает, что цель Евросоюза – успешное выполнение всего плана, который должен завершиться вступлением Украины в ЕС.
Автор: Сергей Сидоренко,
редактор «Европейской правды», из Брюсселя