«Евроинтеграция» Верховной рады: что должно измениться в парламенте из-за статуса кандидата в ЕС

Как Украине выполнить «домашние задачи», стоящие на пути к полноправному членству в ЕС?

Этих задач будет много. И существенная их часть будет посвящена Верховной Раде и необходимости ее внутренней реформы.

В своих выводах Еврокомиссия пишет:

«Использование ускоренных процедур для принятия законодательства, в частности, в сферах, имеющих отношение к праву ЕС, относительно ограничено. Необходимо усилить инструменты комплексной оценки влияния законопроектов и парламентского контроля за исполнительной властью, включая мониторинг выполнения законодательства».

Казалось бы, написано всего два кратких предложения. Однако за ними стоят сложные вызовы для современного украинского парламентаризма.

Начнем с первого предложения – ускоренные процедуры, включая рассмотрение актов, имеющих отношение к праву ЕС.

В опроснике, который Европейская комиссия направила Украине в апреле, в частности, содержались следующие вопросы: объясните процедуру принятия законодательства (включая существующие ускоренные процедуры, если они есть); существует ли на уровне парламента система проверки соответствия законопроектов и предложений к ним на соответствие праву ЕС; какой процент законов принят по ускоренной процедуре за последние пять лет.

Почему эти вопросы интересуют ЕС? Парламентские процедуры должны быть демократическими и в полной мере обеспечивать выполнение Украиной своих евроинтеграционных обязательств, в частности, приведение национального законодательства в соответствие с правом ЕС.

А для этого в Верховной раде следует предусмотреть такие процедуры, которые будут обеспечивать оперативное и полное исполнение решений институтов ЕС без лишнего затягивания времени на чрезмерные политические прения.

Такие процедуры существуют как у действующих членов ЕС, так и во многих государствах, стремящихся присоединиться к Европейскому Союзу.

Например, в польском Сейме проекты законов, имплементирующих право ЕС, рассматриваются по отдельному графику, утверждаемому Маршалом Сейма (т.е. главой парламента). Этот график должен учитывать установленные сроки имплементации акта Евросоюза.

Если правительство вносит проект закона, оно определяет, относится ли законопроект к сфере европейских дел. Если законопроект вносят депутаты, это делает Маршал Сейма. Правительственные законопроекты также должны сопровождать проекты подзаконных актов, которые будут приняты во исполнение закона, и таблица соответствия. В нем отражено, как конкретные нормы акта ЕС соотносятся с инициированным законопроектом.

К каждому законопроекту, который вносит в Сейма Республики Польша, прилагается пояснительная записка. В ней, в частности, должно быть указано, отвечает ли законодательная инициатива нормативно-правовым актам ЕС. Канцелярия Сейма (аналог нашего аппарата Верховной рады) проводит экспертизу на соответствие законопроекту праву ЕС.

В свою очередь, Палата депутатов Чешской Республики может принять законопроект в целом во время первого чтения, если он касается международных обязательств Республики. Аналогично в Хорватии такие законопроекты рассматриваются сразу в первом и втором чтениях, если нет замечания Комитета по конституции, регламенту и политической системе относительно несоответствия законопроекту конституции или правовой системе государства.

 

Кандидаты на членство в ЕС также имеют схожие процедуры.

Да, парламент Черногории рассматривает законопроекты, связанные с интеграцией в ЕС.

По срочной процедуре такой проект может рассматриваться через 24 часа после его регистрации. Парламент определяет отдельные сроки для проработки законопроекта комитетами. А если комитет не сдержит дедлайн, рассмотрение состоится без заключения комитета или по устному докладу представителя комитета.

Даже Босния и Герцеговина, являющаяся только потенциальным кандидатом, имеет специальную процедуру рассмотрения законопроектов, связанных с евроинтеграцией. Правительство Боснии и Герцеговины имеет право обозначить внесенный им законопроект как евроинтеграционный. В этом случае все сроки рассмотрения такого проекта сокращаются вдвое.

К сожалению, пока Верховная рада не имеет схожих процедур.

Еще один вызов – это проверка внесенных законопроектов на соответствие праву ЕС.

Эту проверку в парламенте проводит Комитет по интеграции Украины в Европейский Союз. Но его выводы необязательны:

Верховная рада имеет право рассматривать проект, не соответствующий праву ЕС, даже без его доработки. Более того, парламент даже не обязан дождаться вывода комитета и может рассматривать законопроект без профессиональной оценки на соответствие законопроекту праву ЕС.

Что касается второго чтения – регламент вообще не предусматривает проверку законопроектов, подготовленных ко второму чтению, на соответствие законодательству ЕС.

Учитывая, что из-за правок и предложений народных депутатов текст проекта может кардинально измениться, существует реальный шанс принять закон, грубо противоречащий нормам Европейского Союза.

Проверка на соответствие законодательной инициативы праву ЕС также осложняется тем, что даже провозглашаемые евроинтеграционными законопроекты не подаются вместе с таблицей соответствия – приложением, в котором должно быть изображено соответствие конкретной нормы проекта акта конкретной норме акта ЕС.

В результате принятый формально евроинтеграционный закон может противоречить законодательству Европейского Союза.

Или содержать положения, вообще не касающиеся обязательств Украины в сфере европейской интеграции.

В заключение до сих пор действующий Закон «Об Общегосударственной программе адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза» принят еще в 2004 году. Он должен был регулировать вопросы планирования рассмотрения актов в сфере евроинтеграции и координации между ветвями власти. Однако этот Закон был принят задолго до подписания Соглашения об ассоциации.

Еще в 2016 году миссия Европейского парламента по оценке потребностей под председательством Патрика Кокса рекомендовала Верховной раде признать его утратившим силу, приняв новый рамочный закон.

Не стоит и говорить, что после получения статуса кандидата в ЕС закон 2004 года, мягко говоря, не отвечает реальным вызовам.

Перейдем ко второму предложению по заключению Еврокомиссии: «Необходимо усилить инструменты комплексной оценки влияния законопроектов и парламентского контроля над исполнительной властью, включая мониторинг выполнения законодательства».

Чтобы понять это замечание Европейской комиссии, необходимо думать как Европейская комиссия.

Что означает для европейской бюрократии законодательный процесс? Ответ на этот вопрос содержится в пособии «Лучшее регулирование», подготовленном Еврокомиссией в 2021 году.

Согласно руководству, законодательный процесс является циклом, который должен состоять из четырех стадий: подготовка, принятие, имплементация (т.е. принятие дополнительных мер по эффективному применению закона – разъяснение, обучение и т.д.) и применение законодательного акта.

На первой стадии происходит планирование и оценка влияния законодательной инициативы – определение проблемы, которую нужно решить, поиск лучших путей ее решения, определение желаемого результата, оценка, как предлагаемый нормативно-правовой акт повлияет на социальные группы и общество в целом.

Вторая стадия – на основе проведенной профессиональной подготовки компетентный орган принимает решение, принимать акт или нет.

В ходе двух последних этапов проводится мониторинг и оценка реализации акта. Во время мониторинга орган, принявший акт (в нашем случае – парламент), следит, или законодательство неукоснительно выполняется: изданы ли акты низшего уровня, нет ли правонарушений, проведены необходимые учения и разъяснения и т.д.

Оценка, в свою очередь, отвечает на вопрос, достиг ли закон желаемого результата. И если ответ «нет», то устанавливаются причины неудачи.

На каждом из этих этапов проходят консультации с заинтересованными сторонами, то есть представителями гражданского общества в сфере политики. Это делается, чтобы закон лучше достигал желаемого результата.

Как следствие каждый акт проходит профессиональную подготовку, для него четко определяются желаемые результаты, проводится мониторинг выполнения, профессиональная оценка определяет причины неудач реализации акта, а на основе этой оценки готовятся изменения и дополнения к действующему закону — цикл повторяется снова.

Украине нужно поработать над реформой каждой из этих стадий.

Оценка влияния законодательной инициативы проводится достаточно фрагментарно. Регламент Верховной рады предусматривает только обязательную оценку влияния законопроекта на доходы и расходы госбюджета, проводимую Министерством финансов.

Существует также Закон «Об основах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности».

Однако, во-первых, он регулирует проведение только анализа регуляторного воздействия – вид оценки влияния, проводимого по актам в сфере хозяйственных отношений. То есть без внимания оставлены другие сферы законодательства, как социальная защита и права человека.

Во-вторых, регламент Верховной рады не содержит упоминаний об обязательности проведения анализа регуляторного влияния по указанному Закону. Поэтому субъект, вносящий законопроект, может просто проигнорировать проведение этого анализа. И парламент все равно рассмотрит его законодательную инициативу.

Аналогичная ситуация с гендерно-правовой экспертизой, предусмотренной в Законе «Об обеспечении равных прав и возможностей женщин и мужчин», и антидискриминационной экспертизой по Закону «Об основах предотвращения и противодействия дискриминации в Украине». Они вроде бы предусмотрены соответствующими законами, но парламентский регламент их игнорирует.

Справедливости ради нужно отметить, что на уровне Кабмина все вышеописанные анализы и экспертизы проводятся.

Однако большинство законов в Украине принимаются по представлению народных депутатов, которые не обязаны проводить профессиональную подготовку акта.

Так, по состоянию на начало этого года (28 января 2022) из ​​всех 2497 проектов законов, рассмотренных Верховной радой, 81,3% (2030) инициировали народные депутаты, только 12,9% (323) — Кабмин, еще 5,8% (144) – президент.

Не лучше ситуация и с контролем парламента за применением законов.

Закон «О комитетах Верховной рады Украины» предусматривает, что комитеты проводят анализ практики применения законодательных актов в деятельности других органов власти. Однако этот анализ сводится к проверке, приняты ли необходимые подзаконные нормативно правовые акты, без оценки достижения желаемых результатов от исполнения закона.

Недавно в парламенте появилась новая практика – прописывать в законах фразу «Кабинета министров Украины проинформировать Верховную Раду Украины о выполнении этого Закона».

Однако такой подход сложно назвать системным.

Даже юридическое управление самого парламента выражало замечание к указанной формулировке, справедливо указывая, что это предложение не определяет порядок, критерии, последствия и процедуру рассмотрения отчетной информации Кабмина.

Да, перед Верховной радой есть большой горизонт работы:

1) обновить регламент для введения отдельной процедуры рассмотрения евроинтеграционных законопроектов, предусмотреть экспертизу на соответствие праву ЕС законопроектов, включая подготовленные ко второму чтению, и обязательный учет выводов этой экспертизы, ввести четкое планирование и координацию с Кабмином по законодательной работе по «евроинтеграционным вопросам» ;

2) определить и обеспечить надлежащими кадрами структурное подразделение, ответственно за вышеописанные задачи;

3) по примеру Еврокомиссии и государств-членов ЕС ввести оценку влияния законопроекта, мониторинг и оценку реализации закона и публичные консультации как обязательные этапы законодательной процедуры;

4) внедрить действенные механизмы контроля над деятельностью Кабинета министров в области европейской интеграции.

Ольга Стефанишина, вице-премьер по вопросам европейской и евроатлантической интеграции, заявила, что до конца этого года в парламент внесут 30 евроинтеграционных законопроектов. Всего же в парламенте уже зарегистрировано 80 законопроектов «евроинтеграционного портфеля».

Очевидно, для оперативного рассмотрения такого количества законодательных инициатив необходима отдельная процедура.

В свою очередь обновленный регламент Верховной рады позволит принять качественные и по-настоящему европейские законы.

Автор: Станислав Ивасик,

юридический советник Программы USAID «СОВЕТ: следующее поколение»

Источник