С начала полномасштабной российской агрессии Украина работала над запуском ленд-лиза вооружения не только с США, но и с европейскими партнерами.
Впрочем, в ЕС в отличие от Соединенных Штатов за прошедшее полугодие существенного прогресса в этом вопросе не произошло.
Ограничения, озвученные некоторыми европейскими странами, чтобы заверить своих граждан, что «их не втянут в войну», действительно играют в пользу агрессора.
Как мог выглядеть европейский ленд-лиз для Украины? Как его запустить? И почему подобная программа будет полезна и самому ЕС?
Помощь Украине стала первым случаем в истории, когда Евросоюз оказывает летальное оборудование третьей стране. По иронии судьбы, ЕС предоставляет Украине летальное оружие из-за своего Европейского фонда мира (EPF).
С 24 февраля было объявлено шесть пакетов военной помощи Украине, благодаря чему общая сумма средств, предоставленных нам через Европейский фонд мира как для летального, так и нелетального оружия, достигла 3 миллиардов евро.
Впрочем, по данным Кильского института мировой экономики, с конца апреля европейские обязательства по военной помощи Украине имеют тенденцию к снижению. Несмотря на то, что война вступила в критическую фазу, новые двусторонние инициативы по оказанию помощи странам ЕС иссякли.
Однако в последние месяцы наблюдаются определенные сдвиги в общеевропейском подходе к военной помощи Украине.
В частности, министры обороны стран Европейского Союза на встрече в Праге 30 августа согласились начать работу по схеме миссии ЕС по военной помощи Украине на фоне широких дебатов по увеличению расходов на оборону и военную подготовку.
17 октября министры иностранных дел стран ЕС на встрече в Люксембурге приняли решение о создании миссии военной помощи в поддержку Украины (EUMAM Ukraine).
Миссия должна начать работу в середине ноября. Она будет работать на территории государств-членов Евросоюза и будет иметь оперативный штаб в Брюсселе для общей координации на стратегическом уровне.
Мандат миссии продлится два года. Общая сумма расходов на этот период составит 106,7 млн. евро.
Ожидается, что в течение этого времени обучение пройдет до 15 тысяч украинских военнослужащих, позже их количество может возрасти.
Польша будет одной из базовых стран, на территории которой будут проходить обучение украинские военные, что логично объясняется географической приближенностью к Украине.
Вдобавок к запланированной учебной миссии, ЕС также хочет в ближайшие месяцы значительно расширить военную помощь Украине в вопросе поставок вооружений в рамках Европейского фонда мира.
В настоящее время страны ЕС рассматривают увеличение бюджета фонда с 5,7 миллиарда евро до суммы в пределах 10-12 миллиардов евро, однако этот вопрос пока не согласован окончательно.
Также и в ключевых столицах государств ЕС и Еврокомиссии нарабатывается новая европейская оборонная политика и повестка.
Для обеспечения оперативности значительная часть оружия, которое Европа поставляет Украине, происходит из собственных запасов стран, а не специально изготовлена. Так не может длиться долго.
В начале сентября высокий представитель ЕС по иностранным делам Жозеп Боррель критиковал страны-члены за то, что они слишком поздно приняли решение о подготовке украинских вооруженных сил (тренировочная миссия), а также обратил внимание на необходимость большей координации усилий между странами ЕС в производстве боеприпасов. и вооружение
«Военные запасы большинства государств-членов были, я бы не сказал, исчерпаны, но в значительной степени истощены, потому что мы предоставили украинцам большое их количество», – сказал Боррель во время дебатов с законодателями в Европейском парламенте.
«Эти запасы нужно пополнить. Лучший способ – делать это вместе. Это будет дешевле», – подытожил он.
Именно высокий представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности является «локомотивом» реформирования общей политики безопасности и обороны ЕС, что должно обеспечить адекватное реагирование на войну в Украине.
«Есть решения, которые ломают табу. Мы ломаем табу с украинской войной, используем Европейский фонд мира для приобретения оружия – то, что когда-то было «ой, это невозможно, мы никогда такого не делали»… Мы должны начать делать то, чего никогда не делали в прошлом», – призвал Боррель.
Отдельная инициатива и специальный законодательный акт на уровне Европейского Союза о помощи Украине могут решить сразу несколько вопросов.
Во-первых, это предоставит государствам-членам ЕС финансовую поддержку для обеспечения поступления военного оборудования в Украину.
Во-вторых, подобная программа запустит европейский военно-промышленный комплекс на средне- и долгосрочную перспективу.
Для этого ЕС необходимы финансовые ресурсы, эквивалентные по размеру средствам, выделенным Соединенными Штатами.
Учитывая необходимость существенного увеличения расходов на собственную оборону европейскими странами, маловероятно, что страны ЕС смогут оперативно перераспределить средства, необходимые для поддержки масштабной программы по вооружению Украины.
Кроме этого, банальное увеличение расходов на оборону в государствах ЕС только для того, чтобы потратить их на замену посланному Украине оборудованию, оставит европейские вооруженные силы в том же технологическом состоянии, какими они были до 24 февраля.
Чтобы смягчить эту финансовую нагрузку, Европейский Союз может предоставить финансовые ресурсы для поддержки поступления помощи Украине. Для этого он может согласиться ссудить или перераспределить десятки миллиардов евро, чтобы стимулировать европейскую оборонную промышленность предоставлять современное оборудование Украине.
Это предоставит Европейскому Союзу финансовую мощь и гибкость, чтобы не только поддерживать Украину, но и укреплять собственную оборону.
Структурно Евросоюз мог бы реализовать данную программу одним из двух способов.
Первое решение «на поверхности»: ЕС может просто выделить дополнительные суммы на финансирование Европейского фонда мира. Эти деньги напрямую выделялись государствам-членам ЕС, предоставляя им ресурсы для замены оборудования, направленного в Украину, подобно тому, как в Соединенных Штатах используются полномочия по изъятию собственных запасов вооруженных сил.
Такая модель, безусловно, требует кратного увеличения бюджета EPF. На сегодняшний день уже оказанная помощь Украине поглотила более половины бюджета фонда в 5,7 млрд евро на 2021–2027 гг.
Кроме этого, хотя посредством активации Европейского фонда мира ЕС быстро отреагировал на агрессию России, при нынешних параметрах EPF может действовать только в пределах своих полномочий – то есть предоставлять средства. Фонд не имеет полномочий ни самостоятельно закупать вооружение и оборудование, ни организовывать их доставку в Украину.
Второй подход к реализации инициативы военной поддержки Украины предусматривает предоставление Европейскому Союзу роли совместного заказчика для использования выделенных на программу средств.
Хотя в условиях брюссельской бюрократии этот механизм сложнее, чем просто увеличение EPF, это имеет более стратегические выгоды. Европейский Союз мог бы получить ресурсы для заказа европейским компаниям большого количества вооружения для замены имеющегося отправляемого в Украину стран-членов ЕС.
В качестве «пилотного проекта» в июле Еврокомиссия предложила создание краткосрочного инструмента по укреплению европейского оборонного промышленного потенциала путем совместных закупок государствами-членами. Этот инструмент призван удовлетворить наиболее насущные и критические потребности в оборонной продукции, возникшие в результате агрессии России против Украины.
Для реализации проекта предложено выделить 500 млн. евро из бюджета ЕС на 2022-2024 годы.
Программа совместных оборонных закупок позволит избежать конкуренции между государствами-членами относительно одинаковых продуктов и будет способствовать экономии средств. Это усугубит оперативную совместимость и позволит Европейской оборонной базе лучше адаптировать свои производственные мощности для производства необходимой продукции. Новый инструмент ЕС будет поддерживать действия консорциумов, состоящих, по меньшей мере, из трех государств-членов.
Это не только придаст европейским министерствам обороны уверенность, что они могут заменить направленную в Украину технику, но и будет стимулировать их к этому, поскольку они получат совершенно новые системы (так называемый круговой обмен и обновление вооружения).
Следует посмотреть, как это будет работать на практике, и затем масштабировать текущие потребности как Украины, так и стран-членов ЕС.
Следует признать, что некоторые государства могут отказаться от потери контроля над процессом оборонных закупок и настаивать на том, что у них есть уникальные требования к вооружению.
Решение Польши приобрести и позже лицензировать производство южнокорейских основных боевых танков вместо сотрудничества с Германией является четким показателем того, насколько уменьшилось доверие к действенности совместных оборонных инициатив в ЕС.
* * * * *
Еврокомиссия квалифицировала новые массированные удары по Украине, совершенные 10 октября, как варварские и решительно осудила удары по Киеву и другим украинским городам, а также призвала Беларусь не содействовать России в уничтожении мирных жителей Украины.
Европейские страны должны рассматривать войну в Украине как глобальный вызов собственной безопасности, похожий на мировой финансовый кризис или пандемию. Учитывая, что фонд восстановления после пандемии ЕС аккумулирует около 800 миллиардов евро в виде займов и грантов, вся оказанная европейская военная помощь Украине пока составляет лишь ничтожную часть этой суммы.
Государства ЕС несут огромные экономические издержки, ограничивая экономическое взаимодействие с Россией. Поэтому Европе нет смысла принимать такой огромный экономический стресс, но не выделять адекватное количество ресурсов, необходимых для поддержки оборонного потенциала Украины.
Внедрение действенной общеевропейской инициативы военной помощи для Украины – это испытание того, способен ли ЕС достичь большей самодостаточности в обороне и могут ли его члены поддержать друг друга в сфере безопасности.
Автор: Александр Калиниченко,
юрист-международник, руководитель проекта «Заметки Атлантиста»