На прошлой неделе в Страсбурге прошла весенняя сессия ПАСЕ – первая полноценная сессия после начала российского вторжения.
После 24 февраля позиция ассамблеи принципиально изменилась: подавляющее большинство ее членов наконец-то стали осознавать угрозу, которую составляет РФ для всего континента. Достаточно вспомнить единогласное решение об исключении России из Совета Европы на экстренной встрече ПАСЕ в марте.
Неудивительно, что и в этот раз на повестке дня были украинские вопросы.
К тому же, что символически докладчиками по этим вопросам стали представители руководства ассамблеи.
Лидер группы социалистов, немец Франк Швабе готовил доклад под названием «Последствия агрессии РФ: роль и реакция Совета Европы», а лидер группы Европейской народной партии поляк Александер Почей – документ о привлечении к ответственности виновных в международных преступлениях, совершенных во время агрессии РФ.
Обе резолюции приняли на этой сессии, и их содержание также достаточно позитивно для Украины. У них ведь:
(1) резко осуждаемые действия РФ;
(2) содержатся призывы к поддержке Украины как с точки зрения усиления оборонного потенциала, так и удовлетворения гуманитарных потребностей;
(3) выражается поддержка создания фонда восстановления Украины;
(4) отмечается обязательство всех государств-членов Совета Европы предотвращать преступления геноцида;
(5) отмечается, что арестованные активы подсанкционных юридических и физических лиц РФ не могут быть возвращены России в смену режима и должны быть использованы для компенсации ущерба, причиненного агрессией РФ.
Также ассамблея приняла решение, которое может казаться неожиданным – рекомендации по продолжению использования русского языка в Совете Европы. После выхода РФ русский больше не является государственным языком ни для одного члена организации.
Впрочем, в Страсбурге решили не отказываться от русского языка.
Франк Швабе предложил сохранить его использование в значительном объеме, и Ассамблея это поддержала.
Мотив этого решения – сохранить контакт с обществом России и Белоруссии.
Окончательное решение еще предстоит принять Комитету министров, но ПАСЕ рекомендует и дальше переводить все документы Совета Европы на русский. А вот трансляции заседаний ПАСЕ на этом языке, вероятно, уже не будет.
Еще одно решение, на этот раз, стоит всяческой поддержки: любое сотрудничество с российской и белорусской оппозицией ставится в зависимости от признания ее представителями территориальной целостности государств-членов Совета Европы, в том числе Украины.
Кроме этого, следует остановиться на двух идеях по резолюции о привлечении к ответственности виновных в международных преступлениях.
Во-первых, ассамблея призвала государств-членов Совета Европы «срочно создать специальный международный уголовный трибунал», который «не должен быть ограничен государственным иммунитетом или иммунитетом глав государств и правительств, как и других чиновников», а также призвала Генеральную Ассамблею ООН поддержать создание такого трибунала.
Во-вторых, ПАСЕ призвала ГА ООН «запросить консультативное заключение Международного суда ООН о возможных ограничениях права вето постоянных членов Совета Безопасности ООН».
То есть – о лишении России ее ключевого инструмента в Совбезе, который она использует для блокирования любой реакции на свою агрессию против Украины со стороны этого органа ООН, ответственного за поддержку международного мира и безопасности.
В экспертных кругах активно обсуждается идея привлечения к ответственности высшего руководства Российской Федерации за совершение преступления агрессии против Украины. Поскольку преступление агрессии имеет особый юрисдикционный режим по Уставу Международного уголовного суда, необходимо создание отдельного трибунала с соответствующей юрисдикцией.
Одной из первых подобных инициатив стало Заявление с призывом о создании спецтрибунала от украинских и иностранных юристов-международников и политиков. С ее поддержкой выступил и глава МИД Дмитрий Кулеба.
Впрочем, инициатива получила и определенную критику. В частности, выражалось беспокойство, что из-за наличия иммунитета у лидеров государств, правительств и высокопоставленных должностных лиц такой трибунал не сможет преследовать высшее руководство РФ – Путина, Лаврова и тому подобное.
Действительно, такой иммунитет существует.
Международный суд ООН говорит, что только некоторые международные трибуналы могут судить лиц, защищенных этим иммунитетом, таких как Международный уголовный суд в отношении тех государств, которые являются его членами, а также Международный трибунал по бывшей Югославии, Международный трибунал по Руанде по отношению ко всем членам ООН.
Два последних трибунала имеют такую привилегию из-за того, что они были созданы Советом Безопасности ООН, чьи решения обязательны для выполнения: такая норма предусмотрена Уставом ООН.
Встает вопрос: если наш трибунал не будет одобрен Советом Безопасности из-за российского вето и Россия не станет членом договора о создании такого трибунала – сможет ли это судебный орган преодолеть иммунитет Путина как главы государства?
На этот вопрос нет однозначного ответа. Тем более – утвердительной.
Одно исключение в истории уже было: специальный суд для Сьерра-Леоне доказывал возможность привлечь к ответственности президента Либерии Чарльза Тейлора прямо на основе своего международного характера, но это решение считается неоднозначным, и не факт, что его смогут повторить.
Впрочем, одобрение такого трибунала Генеральной Ассамблеей ООН, как предлагает резолюция ПАСЕ, могло бы усилить позиции будущего трибунала, ведь по Уставу ООН государства должны оказывать всяческую помощь в осуществлении мер ООН. Даже несмотря на то, что резолюции Генассамблеи, в отличие от решений Совбеза, не являются обязательными для исполнения.
Генассамблея ООН уже открыла внеочередную сессию по поводу российской агрессии в рамках механизма «Единство ради мира», предусмотренного как раз для тех случаев, когда Совет Безопасности оказывается неспособным поддерживать мир на планете. Если в рамках такой сессии ГА ООН будет одобрен договор о создании международного трибунала для привлечения к ответственности виновных в совершении преступления агрессии с положением об отказе от иммунитета для руководителей государств – то этот трибунал, вероятно, сможет считать, что иммунитет для Путина и компании не действует.
А резолюция ПАСЕ поможет ГА ООН принять такое решение.
Еще более интересный аспект резолюции – призыв в Генассамблею спросить у Международного суда ООН консультативный вывод об ограничении использования Россией права вето.
Консультативное заключение – особый международно-правовой инструмент, предусмотренный Уставом ООН. Он выносится по запросу ГА ООН, и для решения достаточно простого большинства голосов.
Такое мнение Суда формально не обязательно, однако оно крайне авторитетно.
Этот инструмент часто используется, чтобы обойти согласие другого государства на рассмотрение межгосударственной жалобы.
В теории Украина могла бы спросить Международный суд подтверждения того, что аннексия Крыма является нарушением международного права или что Россия нарушила Устав ООН, напав на Украину 24 февраля. Впрочем, эти нарушения РФ настолько очевидны для международного сообщества, что даже если мы за несколько лет получим это заключение Суда ООН, он лишь подтвердит и без того всем понятные истины.
Куда важнее получить мнение Международного суда ООН об ограничениях применения Россией права вето в Совете Безопасности. Известно, что РФ действует как постоянный член СБ ООН (пусть и став по очень сомнительной процедуре) и может ветировать любые решения Совета Безопасности.
В итоге у нас вместо СБ ООН заблокированный орган, не способный остановить агрессию РФ.
России разрешали идти на прямое нарушение Устава ООН даже в рамках его работы в Совбезе. Устав ООН (ст. 27) обязывает «сторону спора воздерживаться от голосования» по ряду решений Совета Безопасности (по разделу о мирном разрешении споров), но Россия ветировала эти решения в отношении Украины.
Впрочем, к полномочиям Совбеза принимать меры по противодействию агрессии статья 27 все равно не применяются. Но есть другая норма, которую можно попытаться применить, чтобы остановить РФ.
Ст. 2 Устава ООН устанавливает, что государства-члены ООН «добросовестно выполняют взятые на себя по настоящему Уставу обязательства, чтобы обеспечить им всем в совокупности права и преимущества», вытекающие из членства в Организации.
Добросовестно ли выполняет РФ свои обязательства? Ответ очевиден – нет. И это должно влиять на возможность РФ использовать такое преимущество своего членства в ООН, как право вето.
Конечно, есть риски. Международный суд ООН – очень консервативный. Он не сможет осуществить реформу Устава ООН или коренным образом изменить существующие сейчас несправедливые нормы. Но даже если Суд просто подтвердит, что ст. 2 Устава ООН не позволяет постоянным членам СБ ООН абсолютно неограниченно использовать право вето, это станет одним из самых глубоких тектонических оползней за почти 77 лет существования Организации и еще более актуализирует реформу системы ООН.
Появление таких креативных, но вполне реалистичных юридических конструкций в резолюции Парламентской ассамблеи Совета Европы свидетельствует о начале глубоких изменений в международном праве.
Изменений, катализатором которых стало мощное сопротивление Украины российской агрессии.
Участвуя в марте в дискуссиях о возможных действиях правительства Украины в рамках системы ООН, украинские юристы-международники, включая автора этого текста, внимательно рассмотрели эти две опции и оценили их как достаточно перспективные. Впрочем, продвижение этих идей польским докладчиком и почти единодушная поддержка со стороны Парламентской ассамблеи Совета Европы действительно приятно поразили и продемонстрировали, что в мире зреет консенсус по привлечению агрессора к ответственности и преодолению безнаказанности постоянных членов Совета Безопасности ООН.
Украина сейчас оказалась на острие смены системы мировой безопасности. По сути, эти изменения стартуют прямо сейчас.
Именно поддержкой этих исторических инициатив больше всего запомнится весенняя сессия Парламентской ассамблеи Совета Европы 2022 года.
Автор: Эрик Кучеренко,
специалист по международному праву,
помощник народного депутата Украины Леси Василенко