Во время саммита НАТО в Вильнюсе лидеры стран «Группы семи» (G7) объявили совместную декларацию по будущим обязательствам безопасности Украины, среди которых – передача новейшего оружия, подготовка украинских военных и обмен разведданными. Цель этих обязательств – усилить способность Украины к самозащите от российских атак, пока она не станет членом НАТО.
Декларация открыта для украинских партнеров вне семерки и уже 12 дополнительных стран выразили согласие присоединиться к инициативе.
Однако согласование самих обязательств еще впереди.
В ближайшее время Украина и партнеры будут пытаться прийти к соглашению о сложных политических и правовых вопросах на пути к формулированию эффективных обязательств, в том числе определить форму и содержание соответствующих двусторонних соглашений. 3 августа начались переговоры по этому поводу с США.
Юридический «дизайн» таких соглашений станет одним из важных факторов эффективности и устойчивости обязательств безопасности.
Этот текст объясняет, почему есть риски, что обязательства безопасности могут остаться на уровне политических соглашений, а также сравнивает украинскую рамочную декларацию с предыдущими ожиданиями и с параметрами аналогичных отношений безопасности Соединенных Штатов Америки с Израилем и Тайванем, которые часто приводят в качестве примера соглашений о безопасности для Украины.
Запросы Украины к партнерам по предоставлению долгосрочных и юридически обязательных гарантий безопасности раздаются с прошлого года. В сентябре украинские предложения были изложены в документе, который получил название «Киевский договор безопасности» или Kyiv Security Compact.
Уже тогда звучало, что новые договорности безопасности должны стать антиподом Будапештского меморандума 1994 года, согласно которому Украина отказалась от своего ядерного арсенала — третьего по размеру в мире того времени — и согласилась присоединиться к Договору о нераспространении ядерного оружия как безъядерное государство.
США, Британия и Россия предоставили Украине относительно слабые обязательства по безопасности, пообещав, в частности, «уважать независимость и суверенитет и существующие границы Украины», а также проводить консультации, если какая-либо из сторон нарушит меморандум.
Как утверждает бывший посол США в Украине Стивен Пайфер, во время переговоров 1994 года американские представители также уверяли украинцев, что в случае вторжения РФ Соединенные Штаты намерены «проявить сильный интерес и ответить», но тогда четкую форму и объем такого ответа не проговаривали. в документе ссылка на нее отсутствует.
Более того, Будапештский меморандум разработан с намеренной неопределенностью и расхождением в его языковых версиях: в то время как английский документ говорит о «безопасных заверениях», в украинской и российской версиях его заменили на более сильный термин «гарантии безопасности» (все три версии подлинны) . Неопределенность меморандума вызвала бурные дискуссии по поводу его правовой или политической природы.
И хотя в 2014, а затем в 2022 году документ все равно имел определенную пользу для адвокации поддержки Украины, предусмотренные обязательства безопасности были слишком слабыми для того, чтобы предотвратить российскую агрессию.
Как следствие, Будапештский меморандум стал в Украине синонимом ничтожной бумажки, а слово «заверения» в контексте безопасности вызывает сразу. «Киевский договор безопасности» отражает этот опыт: в нем Украина спрашивает о «юридически обязательных гарантиях безопасности», называя Будапештский меморандум «ничтожным».
Декларация G7 является первым шагом к удовлетворению украинских ожиданий.
Во-первых, речь идет о возможных долгосрочных формальных соглашениях между Украиной и ее партнерами, что повысит шанс на их надлежащее исполнение.
Во-вторых, надежность и правдоподобность обязательств безопасности партнеров может способствовать разбитию надежд Кремля на победу РФ в долгосрочной перспективе из-за неготовности партнеров поддерживать Киев долго.
В-третьих, эти обязательства должны предусматривать реальные, практические и долгосрочные действия Запада для усиления способности Украины к самообороне, которые будут важным фактором для улучшения среды безопасности Украины, что в свою очередь будет способствовать ее привлекательности для бизнеса и инвестиций и возвращению украинцев, что выехали во время войны – а это важно для успешного восстановления Украины.
Обязательства безопасности, о которых говорится в декларации G7, отличаются от положений договоров о взаимной обороне, которые могут предусматривать помощь вплоть до применения союзнических вооруженных сил (самым известным является Вашингтонский договор НАТО с известной 5-й статьей).
«Гарантии безопасности» от G7: текст договоренности между Украиной и мировыми лидерами
В то же время декларация G7 предусматривает, что Украина и ее партнеры безопасности согласуют «конкретные двусторонние долгосрочные обязательства и договоренности», цель которых – помочь Киеву усилить свою способность для самообороны на годы вперед. Среди потенциальных обязательств – передача новейших видов вооружения, развитие украинского ВПК, поддержка в киберпространстве и предоставление разведданных, а также экономическая помощь для поддержки «украинской экономической стабильности и устойчивости, в том числе через усилия по реконструкции и восстановлению».
Но готовы ли украинские партнеры формализовать эти сильные обязательства по безопасности до окончания горячей фазы войны?
Текст заявления G7 достаточно однозначно ссылается на то, что обязательства по безопасности будут касаться и нынешней войны и продолжат действовать после нее.
В обмен на эту поддержку безопасности западных партнеров Украина пообещала продолжать реформы в судебной, правоохранительной и антикоррупционной сферах и способствовать безопасности партнеров и мерам подотчетности по использованию партнерской помощи.
То ли это, о чем просила Украина?
Отчасти, но не в полной мере. Даже рамочная политическая сделка, отраженная в заявлении G7, не достигла максимума того, о чем просила Украины в «Киевском договоре безопасности». Ведь в нем говорилось о подписании многостороннего стратегического документа с ключевыми партнерами, который кодифицировал бы «гарантии безопасности», которые затем должны быть детализированы на двустороннем уровне с отдельными «гарантами».
Декларация G7 этим ожиданиям не отвечает.
Она наполнена общими фразами с целью «немедленно» начать переговоры, но нет ясности, каким будет результат этих переговоров с каждой страной. Также декларация не была подписана, а осталась на уровне политического заявления от имени «лидеров G7»; поэтому не исключено желание некоторых лидеров ограничить количество и силу обещаний на этом этапе.
И вдобавок, в документе вообще отсутствует слово «гарантии», которое, впрочем, до сих пор использует Киев.
Следовательно, качество обязательств безопасности для Украины будет зависеть от формы и содержания двусторонних соглашений (нельзя исключать, что с кем-то из партнеров за пределами G7 договоренности будут и многосторонними).
Ранее не раз звучало мнение, что примером для договоренностей с Украиной может служить безопасное сотрудничество между США и Израилем, о чем прямо отмечали и президент США Байден, и один из авторов украинского предложения, бывший генеральный секретарь НАТО Андерс Фог Расмуссен.
В случае Израиля США декларируют непреклонное обязательство поддерживать так называемое качественное военное превосходство Израиля над армиями соседей, что означает «технологическое и тактическое преимущество для сдерживания и, если нужно, преодоления превосходящих сил противника». Для достижения этого Израиль возлагается на «лучшее оборудование и тренировки, чтобы компенсировать меньший размер территории и населения, чем у большинства потенциальных противников».
Этот стандарт определен в американском законодательстве, которое требует от президента США регулярной оценки качественного военного превосходства Израиля.
Однако важно понимать, что среда Израиля отличается от украинского. Достаточно вспомнить, что у потенциальных противников Израиля нет ядерного оружия, как Россия.
Ввиду этого некоторые эксперты предлагают альтернативный стандарт «качественного сдерживающего баланса», определяя его как «уравнивание с преимуществами России на поле боя или компенсацию таких преимуществ через комбинацию лучшей техники, подготовки и разведданных, а также публично-частных решений вроде сотрудничества с западными технологическими компаниями».
Впрочем, этот подход – конечно, в случае, если он будет избран и воплощен – добавит к безопасности Украины определенные элементы тайваньского варианта.
Так, закон США относительно отношений с Тайванем имел целью кодифицировать американскую военную поддержку Тайбэя, который также имеет противника с ядерным оружием – Китай. Этот закон был принят Конгрессом еще в 1979 году, когда коммунистический Китай уже был ядерным государством, и в Вашингтоне это должны были учесть.
То есть целью удовлетворения потребностей Тайваня в самообороне без требования установления качественного военного превосходства. Однако в случае Тайваня важным сдерживающим фактором для Китая долгое время была также политика так называемой «стратегической неопределенности» по привлечению американской армии к защите Тайваня, а в последнее время президент США прямо заявляет о возможности защиты острова. По Украине подобных заявлений не звучит.
Киеву и партнерам будет необходимо подобрать оптимальный критерий, который будет отвечать требованиям и реалиям среды безопасности именно Украины.
Какими будут избраны критерии поддержки, нельзя исключать трудности в переговорах Украины с ключевыми партнерами по терминологии и природе обязательств безопасности.
Президент Зеленский и власти систематически используют термин «гарантии безопасности», но от лидеров «семерки» его никогда не звучало. Декларация G7 использует более нейтральную формулировку «безопасных обязательств и договоренностей».
Слово «гарантии» иногда звучит от мировых лидеров в контексте международной безопасности, например когда речь идет о НАТО (хотя даже Вашингтонский договор Альянса не содержит слова «гарантии» в своем тексте). Но его употребление в соглашении по Украине маловероятно.
Показательна недавняя история: два года назад в ответ на запрос Ирана по поводу «гарантий» выполнения потенциального нового соглашения по иранской ядерной программе представители США отметили:
«Нет такого понятия как гарантии; это не в природе дипломатии».
Поэтому оптимальной достижимой формулировкой является термин типа «безопасные обязательства». Более важно определение и детализация термина в сделке, чем его формальное название. Даже если бы английская версия Будапештского меморандума содержала слово «гарантии», это не оказало бы существенного влияния на его эффективность, поскольку само содержание обязательств было слабым. Следовательно, если содержание этих обязательств партнеров будет четко определено и приемлемо для Украины, то и нейтральное название «обязательства» будет приемлемым.
Гораздо сложнее вопрос о том, будет ли это потенциальное «безопасное соглашение» юридически или только политически обязательным.
Украина последовательно настаивает на оформлении соответствующих обязательств в форме договора, обязательного к исполнению в соответствии с международным правом.
Следует заметить, что в международной правовой системе нет централизованного механизма принудительного исполнения соглашений, поэтому и юридически обязательные международные договоры, и политические договоренности часто имеют схожие неформальные механизмы исполнения (включая желание государств получать взаимное исполнение соглашения с другой стороны, избегание репутационных рисков и «возмездия» или контрмер с другой стороны).
Следует подчеркнуть, что, несмотря на это, даже политические соглашения имеют важное значение, поскольку содержат обещания государств. Для государств Запада их соблюдение важно для репутации и силы их будущих обещаний, среди прочего, для построения эффективных партнерств.
Однако юридически обязательные соглашения создают более надежные обязательства, а их нарушение ведет к большим политическим потерям для нарушителя. А если государство не может предоставить юридически обязательные обязательства и соглашается только на политическое соглашение (например, из-за слабой поддержки для ратификации в парламенте), то его намерение выполнять эту договоренность в будущем намного более неопределенно.
Иногда государства выбирают третий подход: неопределенность. То есть намеренно формулируют текст соглашения таким образом, чтобы допустить возможность его толкования как юридически обязательного договора, и как политической договоренности. Будапештский меморандум является примером такой неопределенности в соглашениях, поэтому для Украины этот подход имеет негативную окраску.
Однако главным недостатком «Будапешта», прежде всего, были слабые обязательства, предусмотренные в нем, а не его форма.
В то же время мир знает пример, когда даже относительно «неопределенные» соглашения, тяготеющие к политическим обязательствам, эффективно сработали.
Примером соглашения без четкого указания его природы в тексте является Меморандум о взаимопонимании по вопросам безопасности между США и Израилем 2016 года. В нем США пообещали предоставить Израилю 38 миллиардов долларов военной помощи в течение 10 лет (при условии осуществления ассигнований средств Конгрессом), чтобы обеспечить его самооборону и качественное военное превосходство над армиями соседей.
Этот меморандум по его формулировкам и многим признакам похож на политические договоренности. Но хотя с момента его подписания сменились два президента США, этот меморандум успешно выполняется, имея двухпартийную поддержку в Конгрессе в отношении соответствующих ассигнований. Без такой поддержки даже юридически обязательное соглашение можно было разорвать или нарушить.
Поэтому для повышения надежности и договоров, и политических соглашений важно сотрудничество законодательной и исполнительной ветвей власти партнеров и, в идеале, получение согласия на помощь Украины от обоих. Даже юридически обязательный договор без ратификации парламентом будет иметь меньшие шансы на успех, поскольку ассигнование средств, прежде всего, зависит от парламентов.
Первым способом является ратификация будущих договоров безопасности Украины в парламентах партнеров, что может сделать их частью внутреннего законодательства государств-партнеров.
В США согласие парламента может осуществляться либо по процедуре предоставления согласия на ратификацию договоров (если две трети присутствующих сенаторов проголосуют за), либо через принятие соответствующего закона о согласовании соглашения большинством обеих палат Конгресса. Оба варианта редки в современной американской практике, и президенты США часто предпочитают юридически обязательные или политические соглашения без необходимости существенного привлечения Конгресса (среди прочего, из-за политической поляризации в стране).
Вторым способом обеспечения участия парламентов, хотя и менее желательным, может быть соглашение, подобное форме меморандума между США и Израилем, с кодификацией в отдельном законе подхода к поддержке Украины, как это сделал Конгресс США в случае Израиля и Тайваня (в случае Тайваня такое законодательное закрепление вышло без двустороннего соглашения).
Следовательно, независимо от подхода, важно будет продуктивное сотрудничество между законодательными и исполнительными ветвями власти партнеров, чтобы максимизировать доверие к соглашениям и увеличить шансы на их желаемое исполнение.
Автор: Михаил Солдатенко,
исследователь Гарвардского университета, преподаватель Киево-Могилянской академии, юрист-международник
Первоначальный англоязычный вариант статьи автора был опубликован в издании Lawfare