14 декабря 2023 года наше государство получило очередное сверхважное решение: Европейский совет поддержал рекомендацию Еврокомиссии и дал зеленый свет переговорам о вступлении Украины в ЕС.
Это достижение, несомненно, заслужено. За менее чем полтора года наше государство смогло выполнить семь рекомендаций Еврокомиссии, о чем отметила сама Урсула фон дер Ляен.
Сейчас актуальным становится вопрос о том, что Брюссель собирается делать дальше для продвижения интеграционной повестки дня. Речь идет о т.н. переговорные рамки (negotiating framework).
Именно они положат начало официальным переговорам о вступлении.
Переговорные рамки – это документ, определяющий принципы и процедуры ведения переговоров о вступлении с государством-кандидатом и удостоверяющий позицию Евросоюза по переговорам.
Их история довольно древняя и берет свое начало в 60-70-х гг. прошлого века. Тогда государства-члены Европейских сообществ (прообраза нынешнего ЕС) начали вести переговоры с кандидатами не порознь, а как единственный субъект.
Выражением этого единства и стали переговорные рамки.
С этого времени переговорные рамки неотступно сопровождали каждый этап расширения Евросоюза.
Первоначально их получили Австрия, Финляндия и Швеция (1992 год), далее – 10 государств Центрально-Восточной Европы и Кипр во время «большого» расширения (1997), а также Хорватия, Турция, Исландия, Черногория и Сербия (2005–2013 годы) .
Последними стали Албания и Северная Македония (2022).
Наиболее знаковым является то, что каждый кандидат, начинавший переговоры о вступлении в 2005 году и позже, получал переговорные рамки индивидуально, а не одновременно с несколькими другими государствами. Это конечно логично: больших волн расширения после 2004 года не происходило.
Однако этот факт также означает, что степень внимания ЕС к каждому государству-кандидату повышается.
С каждой волной расширения роль переговорных рамок росла. Особенно ярко это наблюдалось в 90-е годы, когда круг кандидатов на вступление в ЕС расширился настолько, что превысил количество членов объединения.
В таких условиях Евросоюз был вынужден искать способы, позволяющие интегрировать всех новых участников без изменения acquis communautaire (права ЕС), достичь единой позиции на переговорах между всеми членами ЕС и обеспечить единый формат вступления для всех, который не пришлось бы создавать заново.
Переговорные рамки успешно послужили этой цели.
Переговорные рамки уже традиционно состоят из четырех структурных частей: руководящих принципов, содержательной части, переговорных процедур и приложений.
Рассмотрим каждый из этих структурных элементов более подробно.
Начнем с руководящих принципов.
Во-первых, эта часть рамок устанавливает политическую основу для начала переговоров о вступлении, а именно: Копенгагенские критерии и статьи 2 и 49 Договора о Европейском Союзе.
Во-вторых, оно содержит условия, определяющие темп переговоров.
К ним относятся три Копенгагенских критерия (стабильность институтов, гарантирующих демократию; функционирование рыночной экономики; способность брать на себя членские обязательства), преданность курсу на добрососедские отношения и требование постепенно согласовывать политику по отношению к третьим странам и позиции в международных организациях с политикой и позициями ЕС и его члены.
В третьих, эта часть переговорных рамок предусматривает санкции за серьезное и постоянное нарушение основополагающих принципов ЕС.
Если такое нарушение происходит, Европейская комиссия рекомендует приостановить переговоры.
Содержательную часть можно разделить на несколько элементов.
Первый содержит список норм и документов, составляющих acquis и которые страна-кандидат должна принять.
Второй посвящен техническим и финансовым аспектам интеграции. Технические аспекты – это конкретные адаптации государства к acquis, которые могут потребовать коротких переходных периодов для кандидата, когда тот не полностью пользуется преимуществами членства и защитных мер по обеспечению интересов Союза.
Третья касается отдельных сфер acquis, таких как экономический и валютный союз, свобода, правосудие и безопасность, защита окружающей среды. В этой части также указано, что во всех сферах acquis кандидат должен убедиться, что его институты, управленческая способность и административная и судебная системы соответствуют стандартам ЕС или достаточно укреплены для эффективного имплементирования acquis.
В разделе о переговорных процедурах говорится о технических, но крайне важных аспектах переговоров, а именно: скрининге acquis и установлении бенчмарков (условий по каждому разделу acquis, которые нужно выполнить).
Скрининг – это официальный процесс разъяснения acquis государству-кандидату, оценивание его готовности и получение представления о том, какие проблемы, скорее всего, возникнут в переговорном процессе.
Часть, посвященная разделам acquis (которые в настоящее время 35), уточняет, что они объединены в шесть кластеров в соответствии со сферами политики, которым они посвящены, с целью проведения скрининга и переговоров.
В части об установлении бенчмарок отмечено, что Совет ЕС определяет бенчмарки для открытия (при необходимости) и временного закрытия каждого раздела переговоров. Для разделов 23 и 24 кластера «Фундаментальные вопросы», касающиеся судебной системы и верховенства права, также установлены промежуточные бенчмарки.
В приложениях к переговорным рамкам говорится о способе организации переговоров (межправительственная конференция), а также приведен ориентировочный перечень названий разделов acquis, упорядоченных в шесть кластеров: «Фундаментальные вопросы», «Внутренний рынок», «Конкурентоспособность и инклюзивный рост», дневная и постоянная связь», «Ресурсы, сельское хозяйство и сплоченность», «Внешние сношения».
Несмотря на устойчивую и однородную структуру, переговорные рамки каждой страны-кандидата имеют свои особенности.
Наибольший интерес в этом смысле вызывают пять хронологически ближайших кейсов: Хорватия, Турция, Исландия, Черногория и Сербия. Именно они дают наилучшее представление о том, что ЕС требует от кандидатов на современном этапе своего развития и какие сложности могут возникнуть в процессе.
Еще два кейса, Северная Македония и Албания, также упоминаются, однако технический этап их переговоров еще не начался.
На этой основе мы можем вывести пять ключевых особенностей переговорных рамок, значимых для Украины.
Способность ЕС принимать новых членов. Размер страны-кандидата имеет огромное значение. Если в отношении Исландии Еврокомиссия ограничилась заявлением о том, что «способность Союза принимать новых членов является важным фактором», то переговорные рамки Турции стали единственными, где Еврокомиссия напрямую включила поглотительную способность ЕС в список Копенгагенских критериев и заявила, что будет отслеживать ее во время переговоров.
Положение об общем балансе (англ. «overall balance clause»), применяемое к Сербии и Черногории.
Оно предполагает, что прогресс в ключевых разделах acquis 23 и 24 не может существенно отставать от прогресса в переговорах в целом, в противном случае они будут приостановлены. Для обеспечения выполнения этих двух разделов были введены обязательные вступительные, промежуточные и заключительные бенчмарки.
В рамках Северной Македонии ЕС пошел еще дальше и предположил, что без выполнения промежуточных бенчмарков страна не сможет закрыть никакой другой раздел переговоров.
Переходные периоды, значение которых наблюдается на примере Турции и Хорватии.
В отличие от других стран, переговорные рамки Турции предусматривают возможность длительных переходных периодов и постоянных защитных мер по свободе передвижения людей и сельского хозяйства. Этот пункт был включен по настоянию Австрии, опасавшейся насыщения своего рынка труда дешевой рабочей силой.
Следствием этого стало прямое указание в переговорных рамках на возможность альтернативных (читай – неполных) путей европейской интеграции Турции.
В случае Хорватии переходные периоды касались свободного передвижения рабочей силы. Однако это не предотвратило отток населения из страны – в частности, из-за отсутствия ограничений на перемещение высококвалифицированных работников.
Новая методология вступления, применяемая в настоящее время в Черногорию, Сербию, Северную Македонию и Албанию.
Их переговорные рамки предусматривают возможность более жесткой версии «общего баланса» — «корректирующих мер» в виде приостановки переговоров в случае серьезной или длительной стагнации или отката в осуществлении реформ и выполнении требований вступления.
Обращаем внимание, что речь идет не только о главах 23 и 24, но и о всех разделах acquis. Переговорные рамки Северной Македонии содержат еще более строгие требования: здесь внести предложение о корректирующих мерах может даже одно государство-член ЕС.
Смена процедур голосования. Если в предыдущих рамках Совет ЕС должен был проголосовать за рекомендацию Еврокомиссии о приостановлении переговоров квалифицированным большинством (55% государств из 65% населения ЕС), то в рамках Северной Македонии впервые сказано, что такое голосование будет упрощено – обратным квалифицированным большинством.
Это означает, что рекомендация Еврокомиссии будет принята автоматически, разве что Совет ЕС квалифицированным большинством обжалует его мнение.
В свою очередь, это означает, что противодействовать негативным выводам Комиссии будет сложнее.
Логика и история развития переговорных рамок вступления в ЕС позволяет сделать несколько выводов, которые будут иметь значение для темпов европейской интеграции Украины:
— Разработка переговорных рамок – это ответственность ЕС. Однако любые переговоры – это двусторонний процесс, поэтому сейчас у Украины есть окно возможностей, чтобы убедить Еврокомиссию отразить наши интересы в документе.
– Важность поглотительной способности ЕС растет. Несмотря на последствия российского полномасштабного вторжения, за населением и территорией Украина остается одним из крупнейших государств Европы.
Соответственно, наша интеграция будет в значительной степени зависеть от успеха текущих преобразований в самом Евросоюзе, а подход к Украине всегда будет осторожнее, чем к другим кандидатам.
– Власть и общественный сектор должны действовать совместно в отстаивании нашей позиции перед ЕС и разработке единой переговорной позиции. Разногласия между ними и нехватка вовлечённости заинтересованных организаций гражданского общества в переговорный процесс может ослабить голос Украины.
— Переговорные рамки становятся все строже.
Соответственно Украине и ЕС следует скоординированно обеспечить четкость требований и реалистичность реченцев их достижения.
Как вариант мы можем предложить ЕС совместную работу над бенчмарками для ключевого кластера «Фундаментальные вопросы», что повысит его прозрачность и ускорит темпы выполнения.
Автор: Дмитрий Ливч,
соучредитель Центра экономического восстановления, председатель правления ОО «EasyBusiness»
В написании статьи участвовал аналитик Центра экономического обновления Силвестер Носенко