«Соединенное Королевство и Европейский Союз, возможно, и имели споры в прошлом, но мы союзники, торговые партнеры и друзья. Это стало очевидным за последний год, когда мы объединились с другими государствами для поддержки Украины. Это начало новой главы у наших отношениях».
Эти пафосные слова премьер-министра Великобритании Риши Сунака увековечили действительно незаурядное событие.
После нескольких месяцев публичных и не очень переговоров Лондон и Брюссель достигли компромисса по самому болезненному вопросу двусторонних отношений.
Документ, получивший название Виндзорская рамочная договоренность (The Windsor Framework), призван закрыть наибольшую проблему, возникшую из-за Brexit: вопроса торговли через Северную Ирландию. Несмотря на то, что Лондон завершил выход из ЕС еще в 2020 году, схему решения этой проблемы найти не удавалось. Это стало одной из причин продолжавшегося со времен Бориса Джонсона многомесячного политического кризиса в Британии и прохлады в отношениях между Лондоном и Брюсселем.
Что же произошло сейчас, как удалось снять больной вопрос? В чем суть нового североирландского компромисса и какие последствия он будет иметь для британских островов и политических перспектив нового британского премьера Риши Сунака?
Объясняем в данной статье.
Прежде всего, напомним, почему Виндзорскую рамочную договоренность действительно можно назвать прорывом в отношениях между Лондоном и Брюсселем.
В далеком, как сейчас кажется, 2019 тогдашний британский премьер Борис Джонсон, пытаясь воплотить свое обещание «to get Brexit done», сделал то, что его предшественнице Терезе Мэй не удавалось — согласовал и заключил с ЕС соглашение о выходе Великобритании.
Сделать это Джонсону удалось благодаря тому, что самую проблемную часть договоренности о выходе из ЕС он вынес в отдельный документ – Североирландский протокол, остававший открытыми ответы на отдельные вопросы. Договоренность вступила в силу с 1 января 2021 г. и стала частью международного права.
Почему такое внимание к Северной Ирландии?
Дело в том, что в случае обычного выхода Британии из Европейского Союза на острове Ирландия должна была возникнуть физическая граница с таможенными проверками между Республикой Ирландия и Соединенными Королевством, составной частью которой является Северная Ирландия (когда обе страны были в ЕС, потребности в пограничном контроле не было) ).
Хотя реальной проблемой была не торговля и не таможня сама по себе.
Появление границы угрожало расторжением мирной договоренности, которая положила конец тридцатилетнему кровавому противостоянию в Северной Ирландии. Соглашение, заключенное в 1998 году, для региона вовсе не является историей. «Прозрачность» границы была одним из ключевых ее требований (подробнее – в статье «Ирландский тупик»).
Чтобы проиллюстрировать, насколько сложным был поиск компромисса по Brexit, достаточно вспомнить объем Североирландского протокола – это 1800 страниц! За ним Северная Ирландия остается в таможенной зоне Соединенного Королевства, но НДС и акцизы на ней взимаются по законодательству ЕС.
Самое противоречивое положение, о котором договорилось правительство Бориса Джонсона, касается ввоза в Северную Ирландию британских товаров.
Оно фактически создавало таможенный контроль между Северной Ирландией и остальной Британии, разделяя Соединенное Королевство на две части. Причем протокол этого не признавал, но имел именно такие последствия: таможенные проверки в портах с бумажной волокитой, в рамках которой поставщик должен был доказать, что товар, направляющийся в Северную Ирландию, не отправится дальше в Республику Ирландия, то есть в Евросоюз.
Такой сценарий не устраивал, во-первых, сторонников жесткого Brexit – ведь Северная Ирландия, значит, все еще частично подчинялась европейскому праву и на нее распространялась юрисдикция Суда ЕС. Для «брекзитеров» это равноценно сдаче британского суверенитета.
А во-вторых, он возмутил Демократическую юнионистскую партию (ДЮП) – политическую силу в Северной Ирландии, являющуюся традиционным союзником правящей партии, британских консерваторов. Для нее таможенная граница в Ирландском море является абсолютной изменой.
Последствия для британской политики не заставили себя ждать
Сначала на выборах в региональный парламент Северной Ирландии победу впервые одержала националистическая республиканская партия «Шинн Фейн» с очень непростым прошлым. В этом парламенте, Стормонте, есть механизм балансировки власти (он тоже является частью мирной договоренности 1998 года), согласно которому юнионисты и республиканцы вместе руководят регионом – но ДЮП отказалась участвовать в процессе. Как следствие, Стормонт так и не смог назначить правительство Северной Ирландии, и с октября 2022 регион фактически управляется напрямую из Лондона, и будет оставаться в этом состоянии вплоть до 2024 года.
Ища выход из собственноручно созданного кризиса, в прошлом году правительство Джонсона решило провести законопроект, который бы позволял ему в одностороннем порядке переписывать Североирландский протокол между Британией и ЕС, что является откровенным нарушением международного права (протокол является ратифицированной двусторонней договоренностью!).
Нельзя сказать, что ЕС на это отреагировал очень остро – подал ряд исков против Британии, а двусторонние отношения зашли в еще более глубокий кризис. И, казалось, выхода из нее нет. Движение в любую сторону возмутило бы одну из сторон и еще больше привлекло и так невысокую популярность правящей британской партии и правительства.
Но новому британскому премьеру Рише Сунаку удалось найти путь.
Сначала он отозвал контроверсионный законопроект Джонсона, чем убедил ЕС в серьезности своих намерений. Затем начал переговоры, которые проходили закрыто, но из которых время от времени звучали осторожные положительные сигналы.
По данным инсайдеров, финальное решение было согласовано минимум в январе 2023 года, но британский премьер перед объявлением хотел на неофициальных встречах убедить однопартийцев и партнеров поддержать найденный компромисс.
Лишь в конце февраля процесс официально был запущен.
27 февраля улыбающиеся Риши Сунак и президент Еврокомиссии Урсула фон дер Ляен на совместной пресс-конференции в Виндзоре объявили договоренность. Сразу следует отметить: 29-страничный документ пока не является юридическим решением или проектом договора. Это политическая декларация, под которой подписались официальный Лондон и Брюссель.
Следовательно, до окончательного урегулирования «северноирландского кейса» могут пройти месяцы.
Новая договоренность имеет минимум три принципиальных изменения по сравнению с нынешним положением дел.
Во-первых, для упрощенного движения товаров из Великобритании в Северную Ирландию будут введены два таможенных коридора: «зеленый», по которому товары будут проходить вообще без проверок (для товаров, которые не будут вывозиться за пределы Северной Ирландии), и «красный» (для товаров, которые могут попасть в ЕС). На идущие вторым путем товары будут распространяться проверки соответствия евростандартам, как и сейчас. Поставщик сам будет выбирать коридор.
Во-вторых, НДС и акцизы на территории Северной Ирландии будет устанавливать Лондон (до сих пор они соответствовали нормам ЕС, хотя и собирала их британская сторона).
И в-третьих, парламент Северной Ирландии сможет блокировать новые нормы ЕС по несколькоуровневой процедуре, которую можно запустить только если ее совместно инициируют представители двух партий, юнионистов и республиканцев. Это очень важное положение, ведь сейчас на Северную Ирландию распространяются нормы единого рынка Евросоюза, на формулировку которых она не имеет никакого влияния. Предполагается, что этот механизм можно запускать только в случае очень серьезных вопросов, а не «тривиальных» решений Евросоюза (хотя ясности в том, где проходит граница, нет).
Еще более мелкие моменты – например, беспрепятственный ввоз лекарств, растений и животных (сейчас для всего этого нужны сертификаты соответствия нормам единого рынка ЕС).
Упомянутые три пункта – безоговорочное переговорное достижение Сунака.
Они почти полностью отвечают предложениям Бориса Джонсона, которые тогда ЕС отклонил.
Что же получает Европейская комиссия? По Виндзорской договоренности Северная Ирландия продолжит придерживаться большинства норм единого рынка Евросоюза, и в этих вопросах на нее – а также на возможные споры, в которых будет вовлечена Великобритания, – юрисдикцию продолжит иметь Суд ЕС. А еще Великобритания обязалась отказаться от идеи Джонсона об одностороннем пересмотре своих договоренностей с ЕС.
А это, наверное, создаст в парламенте Британии группу несогласных – сторонников жесткого Brexit.
Ответ на этот вопрос зависит от позиции Демократической юнионистской партии и правого крыла Консервативной партии – то есть от тех, кто был против еще «джонсоновского» соглашения.
Первые заявления лидера ДЮП Джеффри Дональдсона были неоднозначными. «В ряде сфер был достигнут значительный прогресс. Но нельзя скрыть тот факт, что в отдельных секторах нашей экономики в Северной Ирландии будет действовать законодательство ЕС», – размыто отметил он, сообщив, что более детальный анализ предложения продолжается.
Обеспокоенность ДЮП вызывает вопрос о том, какие именно нормы единого рынка ЕС продолжат действовать в Северной Ирландии и не поставит ли это в невыгодное положение местный бизнес, если в Великобритании соответствующие требования будут ослаблены.
А во-вторых, насколько эффективно будет действовать «тормоз Стормонта», то есть право североирландского парламента останавливать решение ЕС. Ведь в случае, если дойдет до его многократного применения, регион де-факто перестанет соблюдать торговые правила ЕС, и это приведет к новому кризису, потому что Еврокомиссия будет вынуждена отреагировать…
Нет единства и в рядах партии премьера Британии. Хотя отдельные «брекзитеры» публично поддержали Виндзорскую рамочную договоренность, большинство из них заявили, что будут ориентироваться на (пока не сформированную) позицию ДЮП.
Свою роль может сыграть и Борис Джонсон.
Пока он скептичен. Только на прошлой неделе Джонсон выразил сомнение в том, что может поддержать соглашение Сунака – и призвал не отменять свой законопроект об одностороннем изменении Североирландского протокола (что в конце концов и произошло). Также, по слухам, Джонсон подталкивал членов ДЮП к отказу от договоренности.
Впрочем, пока похоже, что голосов за сделку не хватит. Лидер Лейбористской партии Кир Стармер уже пообещал поддержку договоренности, которая должна положить конец кризису в отношениях Британии и ЕС.
Но Джонсон вполне может иметь совсем другую цель.
Ибо даже если он не сорвет соглашение, то подточить авторитет и популярность своего преемника Риши Сунака в условиях, когда за неполные пять месяцев премьерства тот впервые представил весомое политическое достижение, действия Бориса Джонсона вполне могут.
Автор: Олег Павлюк,
журналист «Европейской правды»