О президентской республике в Украине часто говорят как о панацеи от всех недугов системы власти. Украинцы склонны больше доверять президенту, а не абстрактному органу – парламенту.
Такая тенденция наблюдалась и до войны, но с началом военных действий стала еще более отчетливой. По результатам опроса на конец 2022 года главе государства доверяли 77% граждан, а Верховной раде – только 51%.
Едва ли не самой успешной президентской республикой считаются Соединенные Штаты Америки. За действиями их президента следит весь мир, а от его решений может зависеть даже изменение мирового порядка.
Неудивительно поэтому, что миллионам украинцев нравится такая система власти, как в США.
Ведь с ней ассоциируются те блага, которых нам так не хватает: благосостояние, а теперь и безопасность и внешнеполитическая сила, которые стали для нас особенно актуальны из-за войны войны.
Однако американская модель в целом уникальна и выстроена под уникальные потребности и традиции США. И это, несмотря на то, что, не имея других примеров для подражания, родители-основатели брали за основу британскую систему с ее двухпалатным парламентом.
Более того, эта система сложилась как компромисс, а сохранилась фактически в первоначальном виде – исключительно из-за сложностей проведения изменений.
Неудивительно, что все попытки воссоздать американскую политическую систему не привели даже близко к такому же успеху, а скорее стали плодотворной почвой для периодического установления диктатур и постоянной политической турбулентности.
Как Соединенным Штатам удалось создать систему, которая осталась эффективной без значительных корректировок? И следует ли ее считать примером для подражания?
Соединенные Штаты – старейшая существующая федерация в мире. Она объединяет 50 штатов, обладающих значительным уровнем самостоятельности в решении внутренних вопросов.
Уже на рассвете независимости США штаты имели столько свободы в принятии решений, что даже в самых критических вопросах федеральные власти не оказывали на них решающего влияния. Это в свое время привело к величайшей трагедии в истории США – гражданской войны.
Одной из линий раскола между северными и южными штатами было отношение к рабству. В то время как плантаторы Юга пытались сохранить рабовладельческое устройство, североамериканские штаты принимали так называемые законы о личной свободе, которые затрудняли возвращение беглых рабов к хозяевам.
И хотя по итогам войны Юг не устоял, однако федеральная система осталась действовать.
Штаты как составляющие территории государства объединяет общая внешняя политика, безопасность, оборона и другие вопросы, регулируемые на уровне федерального правительства. Из-за такой модели распределения власти между центром и субъектами федерации значительная часть полномочий и денег для их реализации в стране отдана именно на уровень штатов.
Поэтому даже если бы какой-нибудь из президентов пожелал установить диктатуру, он бы не смог этого сделать из-за невозможности сконцентрировать доступ к государственным деньгам в своих руках.
Конституция также проводит четкое распределение влияний между парламентом и властью штатов и не позволяет постоянным перетягиваниям одеяла власти благодаря простому правилу – полномочия, которые есть у Конгресса, не могут налагаться на полномочия штатов.
Конституция обязывает федеральные власти обеспечивать оборону каждого штата и оказывать помощь в случае внутренних беспорядков, если об этом попросили законодательный или исполнительный орган штата.
Десятой поправкой к конституции установлено базовое правило разделения властей между центром и штатами.
Последние могут осуществлять все, что им прямо не запрещает конституция, и не принадлежащее к сфере компетенции федеральной власти. Благодаря этому у центральных властей нет возможности увеличивать собственные полномочия влиять на ситуацию на местах и ослаблять власть штатов.
Это ярко проявилось во время пандемии COVID-19, когда одни штаты вводили жесткие ограничения и останавливали работу школ, а другие отказывались это делать.
А главное – у центральных властей просто не было полномочий заставить штаты придерживаться одной стратегии борьбы с пандемией. Ведь вопросы здравоохранения относятся к полномочиям властей штатов.
Так же, как и вопросы образования – у США нет единого стандарта обучения.
В ситуации, когда федеральные власти просто не имеют полномочий заставить власть штатов выполнять ее решения, центру остается действовать только с помощью «пряника» — предлагая финансирование за реализацию тех или иных программ. Как это было, например, с медицинской реформой.
И отдельные штаты, особенно богатые, часто от этого «пряника» отказываются.
Вся законодательная власть в США принадлежит Конгрессу, состоящему из двух палат: верхней – Сената и нижней – Палаты представителей.
Сейчас Палата представителей состоит из 435 членов, которых два года избирают в каждом из штатов пропорционально количеству населения. В Палату представителей может быть избран гражданин, которому исполнилось 25 лет, семь лет является гражданином США, а также фактически проживает в штате, где избирается.
В состав Сената входят 100 сенаторов – по два от каждого штата, которые избираются сроком на шесть лет. Треть сенаторов переизбираются каждые два года, благодаря чему состав Сената постоянно обновляется. Сенатором может стать достигший тридцатилетнего возраста, девять лет являющийся гражданином США, а также проживающий в штате, где избирается.
Для украинского избирателя обязанность проживать в штате, в котором избираешься, является диковинкой. Ведь у нас на мажоритарных округах очень часто побеждали так называемые «парашютисты», которые появляются в округе перед выборами и исчезают сразу же после дня голосования.
Основная функция Конгресса – законодательная – обсуждать и принимать законы и другие акты. По сути, обе палаты равноправны – большинство вопросов можно инициировать в любой из них. Для принятия закона требуется поддержка и Сената, и Палаты представителей.
Деятельность обеих палат взаимосвязана. К примеру, во время сессии Конгресса ни одна из палат без согласия другой не имеет права откладывать свои заседания дольше трех суток или переносить место своих заседаний.
Поэтому обе палаты вынуждены взаимодействовать, даже если большинство в каждой из них имеют разные партии.
Поскольку Штаты являются федерацией, Конгресс может принимать законы из довольно широкого, но все же ограниченного круга сфер общественной жизни. Его компетенция распространяется на налоговые, таможенные, финансовые, военные, военные, торговые, судебные, полицейские, почтовые, научные вопросы, а также правила натурализации.
Особенностью США является то, что законопроекты по налогам может представлять только Палата представителей. Но даже в этом случае Сенат не отстранен от законотворческого процесса – сенаторы могут предлагать изменения или поддерживать проект Палаты представителей.
Кроме норм конституции, стабильности американскому парламентаризму прибавляет давняя традиция двухпартийности. Она способствует постоянству политики и соблюдению неписаных правил взаимодействия между двумя американскими партиями.
Это очень полезно, когда нужно находить компромисс в интересах народа.
В отличие от Украины, американская конституция четко определяет, что исполнительная власть в США принадлежит президенту государства. Станьте им сложнее, чем у нас.
Прежде всего, в США значительно более строгие требования к кандидатам. Президентом может стать только гражданин Соединенных Штатов, родившийся на территории государства, достигший 35 лет и проживавший на территории США в течение 14 лет.
Президент находится на своей должности четыре года и не может быть избран более двух раз. В случае отстранения президента от должности, смерти, отречения или неспособности исполнять обязанности, связанные с этой должностью, главным лицом в государстве становится вице-президент.
Если они оба не могут исполнять обязанности, Конгресс отдельным законом назначает одного из высших государственных чиновников на высшую должность в государстве.
Президент США является главнокомандующим вооруженными силами и флотом США. Также по предложению и согласию двух третей Сената глава государства может заключать межгосударственные договоры.
При согласии Сената он назначает послов, консулов, судей Верховного суда и других высших чиновников США.
Периодически президент выступает перед Конгрессом с обращением о положении дел в стране и мире и представляет на рассмотрение меры, которые считает целесообразным принять, чтобы защитить национальные интересы. В чрезвычайных случаях он может созвать одну или обе палаты одновременно.
Каждый законопроект, принятый обеими палатами, передается на подпись президенту США. Он может его подписать или вернуть с возражениями в ту палату, которая подала этот законопроект.
Чтобы преодолеть возражения президента, обе палаты должны принять законопроект двумя третями голосов. После этого закон вступает в силу.
Если президент не подписывает или не возвращает с возражениями законопроект в течение десяти дней, документ вступает в силу так же, если бы он был подписан главой государства.
Процедура одобрения президентом касается не только законов, но и предписаний, резолюций и постановлений Конгресса.
Если президент не одобряет какой-либо из этих актов, его могут повторно принять двумя третями голосов Сената и Палаты представителей.
Несмотря на сильные обе палаты законодательного органа, президент имеет большое влияние на принятие законов.
Обычно без его воли принять законопроект невозможно, поскольку, как правило, преимущество партии большинства над партией меньшинства незначительно. В таком случае малореально найти две трети голосов обеих палат для преодоления вето президента.
В отличие от украинской конституции, которая ограничивает полномочия нашего президента прямо определенными в ней вопросами, конституция США никаких ограничений не устанавливает. Что логично для обеспечения полноты и цельности исполнительной власти в государстве.
Приоритеты государственного управления меняются с течением времени и под влиянием науки и технологий, что требует постоянной адаптации власти к ситуации. В этом правиле спрятана одна из причин долголетия американской конституции, потому что она не нуждается в изменениях для приспособления к вызовам времени.
За все время от принятия Конституции США в 1787 году было принято всего 27 поправок к ней.
* * * * *
Конституция США действительно является универсальным законом. За два с половиной века своего существования она претерпела незначительные изменения, однако полностью сохранила свою актуальность.
В значительной степени это вынужденная консервативность – для внесения изменений в конституцию требуется согласие двух третей штатов. Неудивительно, что этих изменений было так немного – всего 27 (из них действует 26).
Впрочем, эта система оказалась эффективна в защите демократии.
США не скатываются в диктатуру не только из-за эффективной системы сдерживаний и противовесов между президентом и парламентом, но и из-за сильной финансовой самодостаточной власти штатов, которая является дополнительным балансиром.
Жизнеспособности и стабильности американским властям добавляет двухпартийная политическая система. Она вынуждает сбалансировать противоположные политические интересы и учитывать потребности различных общественных групп.
Для воспроизводства американской системы власти нужно иметь идентичное федеральное устройство и двухпартийную политическую систему, что в украинских условиях просто невозможно.
Автор: Оксана Заболотная,
аналитика Центра совместных действий