Европейская интеграция Украины немыслима без реформ в сфере правосудия.
Впрочем, в общественном сознании это обычно ошибочно сводится исключительно к вопросу работы судов. Между тем частью системы правосудия есть также прокуратура, представляющая в суде публичное обвинение, то есть все «наработки» органов правопорядка.
С реформой прокуратуры на Украине сложилась парадоксальная ситуация.
Фактически большинство европейских стандартов было имплементировано за последние девять лет реформ и даже за период до 2014 года.
Поэтому, по крайней мере, на уровне законодательства можно сказать о том, что мы уже имеем «прокуратуру европейского образца».
Но стала ли она эффективной и действительно «европейской»?
И в чем состоят изменения – уже воплощены и те, которых мы еще ждем?
Следует начать с того, что Евросоюз не озвучивает четких требований или пожеланий относительно того, в какую сторону должно двигаться дальнейшее развитие прокуратуры. Прежде всего потому, что в самом ЕС принципы формирования и текущей работы прокуратуры отличны страна от страны; это во многом является вопросом национальных, а не общих евросоюзовских стандартов.
Для ЕС важно, каков будет результат реформ: в европейской Украине, как и во всех государствах ЕС, прокуратура должна быть независимой, эффективной и т.д., и именно эти общие демократические параметры будут проверяться при переговорах о вступлении Украины в ЕС.
А решение о том, как осуществлять эти реформы, в значительной степени остается за Киевом.
В семи критериях, которые Украина получила в июне этого года, о реформах прокуратуры также речь не шла – хотя косвенно ее касается критерий №4, в котором говорится о необходимости принятия «комплексного плана развития органов правопорядка как части сектора безопасности и обороны Украины».
12 мая президент Украины наконец-то утвердил этот документ, и его содержание было согласовано с европейской стороной (а потому сразу получил одобрительные отзывы от посла Евросоюза и других чиновников). План рамочен и говорит сугубо о принципах, по которым должны происходить изменения.
Но в любом случае это лишь долгосрочный план, рассчитанный до 2027 года.
Поэтому к безотлагательным реформам в этой сфере – как это происходит с другими звеньями системы правосудия – Украину не толкают.
ЕС признает: решение о масштабной, комплексной реформе в этой сфере является вопросом национальной политики, особенно в условиях войны, когда система правопорядка имеет новые вызовы из-за мощного общественного запроса на восстановление справедливости через наказание за международные преступления и преступления против основ национальной безопасности (коллаборационизм, государственная измена и т.п.).
Впрочем, уже сейчас актуальный вопрос: а какая она, «европейская прокуратура»? И что нам нужно сделать, чтобы ею стать?
Или, может быть, мы уже можем претендовать на это звание?
В целом, если посмотреть на стандарты ООН, например Руководящие принципы роли обвинителей (1990) или стандарты Совета Европы, включая выводы Венецианской комиссии относительно Украины и других государств, то можно утвердительно сказать, что Украина за последние девять лет адаптировала свое законодательство к европейских стандартов
Речь идет о принятии нового Закона Украины «О прокуратуре» (2014), который четко определил структуру прокуратуры, разделил административные и прокурорские должности; изменения в Конституцию, лишившие прокуратуру функции общего надзора (2015 г.); определение конституционных функций прокуратуры путем отмены раздела VII Конституции Украины и отнесения прокуратуры к системе правосудия (2016); создание органов прокурорского самоуправления (Всеукраинская конференция прокуроров, Совет прокуроров) и органов, обеспечивающих деятельность прокуратуры (КГКП) (2017, 2021); превращение Академии прокуратуры в Тренинговый центр прокуроров (2019); лишение прокуратуры функции досудебного расследования (следователей) (2017, 2019) и т.д.
Вместе с тем, в этих процессах были и неудачные политические решения.
Достаточно вспомнить безрезультатную аттестацию местных прокуроров при Шокине (2015), исключение из закона требования о необходимости юридического образования для генерального прокурора для «нужного человека», а именно Юрия Луценко (2016-2019), и игнорирование результатов первой Всеукраинской конференции работников органов прокуратуры ( 2016), масштабная реформа прокуроров при Руслане Рябошапке (2019), которая признана неконституционной в части предупреждения об увольнении (2023), а по результатам в целом до сих пор продолжаются судебные процессы.
Фактически реформы 2014-2019 годов содержали ряд противоречивых решений, но в то же время приблизили нашу прокуратуру к европейским стандартам.
Значительным достижением и гражданского общества, и международных партнеров Украины является то, что по наслоению политических реформ удалось сохранить каркас – сужение функций прокуратуры, усиление гарантий независимости и лишение несвойственных полномочий, которое в основном действительно произошло.
Рекомендации по реформированию этой сферы со стороны GRECO (структура Совета Европы, Группа государств против коррупции), в основном, выполняются Украиной в удовлетворительной форме.
Хотя есть и недоработка – так, в четвертом раунде оценивания GRECO в части по организации системы прокуратуры невыполненными или частично выполненными остается ряд рекомендаций, например по внедрению системы случайного распределения производств между прокурорами (как это действует в судах), по более точному определению дисциплинарных правонарушений связанных с поведением прокуроров и соблюдением этических норм; расширение спектра доступных дисциплинарных санкций для обеспечения большей пропорциональности и эффективности и продления срока для обжалования действий прокуроров в органы самоуправления.
Этот перечень не является исчерпывающим.
Как бы там ни было, можно с уверенностью говорить, что по сравнению с советской прокуратурой, которая была «контролером по всей сфере публичного права», прогресс уже произошел невероятный.
До этого прокурор был неким «олицетворением государства» и средством наказания в одном лице, которое может прийти и «наказать ЖЭК», равно как и прийти на предприятие, то есть в бизнес, и делать какие-то проверки, выносить предписания и иным образом блокировать его деятельность. Для этого неравнодушные граждане писали жалобы на все, что является незаконным и кажется таким (хотя некоторые пишут до сих пор).
От этой системы мы перешли к системе административной юстиции – любые вопросы с органами власти решаются в судах, где можно проиграть государству – но где есть судебный контроль, высшие прокуроры и т.д.
Бывшие функции прокуратуры относительно представительства в суде интересов граждан, прежде всего социально незащищенных, успешно переняла на себя созданная в 2012–2016 годах система предоставления безвозмездной правовой помощи (БПД), для которой эта функция, в отличие от прокуратуры, является свойственной и основной.
Ведь прокуратура – это представление публичного интереса. Защита прав и интересов граждан – это дело системы БПД, объединяющей тысячи адвокатов Украины.
После 2014 добавились также гарантии независимости.
До того честных прокуроров увольнял их руководитель без каких-либо гарантий и надлежащих дисциплинарных процедур, сейчас этой произвольности система лишилась. Изменилась также система назначений, превратившаяся из произвольной в конкурсную.
А также прокуратура лишилась полномочий за пределами уголовного производства, например в части надзора за пенитенциарной системой.
Общий надзор, отсутствие гарантий независимости и другие нормы, которые были изменены за последнее десятилетие, позволяли недобропорядочным прокурорам позволять себе слишком много в отношениях с бизнесом, органами правопорядка, политиками и т.п. Что искажало систему правосудия.
Словом, мы действительно создали основу для прокуратуры европейского образца, в которой прокурор действительно согласно норме закона процессуально независим, защищен от произвола и существует единый статус прокурора как офицера правосудия.
В законодательстве все это уже есть и частично действует на практике.
К сожалению, остается традиция, при которой каждый новый генпрокурор стремится провести «переаттестацию всех плохих прокуроров», сменить руководителей прокуратуры всех звеньев «из плохих на хороших» и т.п., что сильно поднимает эту независимость.
На этот раз удалось остановить вал таких решений только из-за полномасштабной войны, при которой головокружительные кадровые изменения не ко времени. Но очередная смена политической власти, которая рано или поздно произойдет, снова начнет масштабные реформы прокуратуры, совершенно не соответствующие европейским стандартам.
Между тем переписывать законодательство, стоит научиться применять его и строить новые институциональные практики.
Следует уважать роль прокурора в уголовном процессе, в конце концов назначать и увольнять генерального прокурора по профессиональным критериям, а не политическим решением или «вотумом недоверия» без объяснения причин и при отсутствии профессиональной оценки со стороны самоуправляющихся органов прокуратуры.
И последнее: стала ли прокуратура эффективнее девяти лет реформ?
Есть основания полагать, что да, особенно если смотреть на военную юстицию или противодействие служебным преступлениям, включая работу Специализированной антикоррупционной прокуратуры.
Однако осознание своей роли в уголовном производстве, реальная координация органов правопорядка, умение говорить с обществом не на языке статистических показателей успешности и абстрактного доверия граждан, а реального влияния на состояние преступности – все эти вещи оставляют желать лучшего.
А еще не исчезло желание каждой политической силы осуществить новую масштабную реформу прокуратуры, прежде всего, чтобы назначить «хорошего генпрокурора».
Надо отдавать себе отчет: даже вожделенное членство в ЕС автоматически не устранит эти проблемы.
Это проблема не прокуратуры как таковой, а всей системы уголовной юстиции и системы власти. Юрий Луценко с «большой рыбой» или Анатолий Матиос с «делом вертолетных налоговиков» — не уникальные явления и не отделенные от общего развития состояния демократии.
А что с прокуратурой в самом Евросоюзе?
Каждая прокуратура в ЕС сформирована в национальной правовой традиции и все отличаются друг от друга. Где-то прокуратуры действуют в составе Верховного суда, где-то – исполнительной власти (Министерства юстиции), а где-то – отдельные независимые органы (как у нас).
Так же и генерального прокурора назначают разные органы правительства, президенты, министры по согласованию с правительствами и т.д.
Что объединяет все эти модели и является признаком европейской прокуратуры – это уважение к профессионализму из-за добродетельно выполненных функций и независимости прокурора, сильных органов прокурорского самоуправления и эффективной координации усилий различных органов правопорядка национального уровня.
Такие вещи достигаются не изменениями в законодательство, а развитием институтов внутри прокуратуры, соблюдением профессиональной этики, осознанием своей профессиональной роли, уважением к прокуратуре и суду со стороны участников уголовного процесса.
Так построили ли мы прокуратуру европейского образца? Скорее нет, только создали все условия для этого.
Но со времен Януковича прокуратура однозначно стала более эффективной.
Прогресс есть. А настоящее развитие всегда является медленной вещью.
Авторы:
Евгений Крапивин, эксперт ЦППР, специально для ОО «Адвокат будущего»,
Дарья Писаренко, исполнительный директор ОО «Адвокат будущего»