Украина, особенно на уровне государственной власти, проделала непростой путь отношений с Советом Европы.
Мы стали членом организации еще в 1995 году. Тогда ЕС был бесконечно дальним объединением государств Западной Европы, поэтому сотрудничество по линии Страсбурга было едва ли не единственным направлением евроинтеграции Украины.
В «нулевых» годах и во времена Януковича Совет Европы приобрел функции некоего «наблюдателя за демократией». Отсюда Киев критиковали на нарушение и несоблюдение демократических стандартов, из Страсбурга становились в защиту оппозиции. После начала агрессии РФ в 2014 году восприятие Страсбурга постоянно менялось. Политикам удавалось выжимать решение о российских преступлениях в Крыму и Донбассе, но это было непросто.
А в 2019 году – «прорвало». Парламентская ассамблея (ПАСЕ) и Комитет министров (КМСЕ), два главных политических органа Совета Европы, после российского шантажа сняли с РФ санкции, позорно «простив» ей все невыполненные обязательства. Но в 2022-м все снова исправилось: СЕ стала первой международной организацией, изгнавшей Россию.
Все это время, несмотря на все головокружительные изменения, в Совете Европы был институт, имевший непреклонное уважение в Украине. Это Венецианская комиссия (ВК), экспертный орган, который анализирует законы и дает государствам-членам СЕ независимые советы. Она не раз помогала Украине продвигать реформы и до недавнего времени к ее решениям было доверие, даже когда они не нравились.
За последний год «Венецианская» серьезно повредила этот имидж. А в минувшие выходные приложила усилия, чтобы разрушить его, когда опубликовала три решения, одно из которых (по закону об олигархах) вызывает вопросы к ВК, а второе (по закону о нацменьшинствах) неприкрыто предвзято в отношении Украины и манипулятивным.
Вряд ли решение ВК было «написано в Москве», но точно вызвало там восторг.
Во-первых, «Венецианская» наголову (и часто на надуманных основаниях) раскритиковала закон о меньшинствах, принятый парламентом в прошлом году.
Во-вторых, Комиссия продемонстрировала полную неадекватность понимания событий в Украине. Российскую агрессию с признаками геноцида в заключении назвали временной «чрезвычайной ситуацией», и он предполагает, что после войны русское языковое и культурное влияние в Украине должно быть восстановлено в полном объеме.
Украина точно не будет выполнять такие абсурдные рекомендации. При любой власти. Что бы стоять на кону. Да и дальнейшие советы Комиссии будут восприниматься со скепсисом. Если только она не найдет силы и мудрость, чтобы как можно быстрее пересмотреть свое позорное решение.
В то же время можно с уверенностью предвидеть: для друзей России это решение ВК станет инструментом как раз для того, чтобы останавливать движение Украины к членству в ЕС.
Прежде всего, следует подчеркнуть, что на своей июньской сессии Европейская комиссия «За демократию через право», более известная как Венецианская комиссия, приняла сразу три заключения по Украине.
Один из них касается закона о деолигархизации (принят еще в 2021 году), второй – законопроекта о процедуре конкурсного отбора судей КСУ (не принят, на рассмотрении ВР) и третий анализирует закон «О национальных меньшинствах (сообществе) Украины (принят в декабре 2022 года) ).
Все три, каждый в своей степени, решают не только для реформ, к которым они относятся, но и для дальнейшего движения Украины в ЕС. Дело в том, что эти три направления реформ вошли в список из семи критериев, при выполнении которых должны начаться официальные переговоры о вступлении Украины в Европейский Союз.
Еврокомиссия еще в прошлом году определила, что в оценке украинского прогресса ключевой вес будет иметь вывод Венецианской комиссии. Ибо нужен был независимый орган с несомненным (на тот момент) авторитетом, который бы дал заключение о качестве реформ, проведенных Киевом, и «Венецианская» естественно лучше всего подходила на эту роль.
Сразу, к слову, были ожидания, что «меньшинственный» критерий станет одним из самых проблемных. Он был добавлен в этот список по требованию Венгрии.
Впрочем, предыдущие решения «Венециалки», хоть и были несколько консервативными, но давали основания для оптимизма. Так, в 2017 году, анализируя закон об образовании, повлекший украинско-венгерский кризис, ВК согласилась с тем, что Украина может оставить его неизменным, а «использовать гибкость» для высшей гарантии прав венгров — и Украина это сделала. А в 2020 году в аналогичном законе Латвии ВК согласилась, что влияние РФ можно преодолевать, если закон предоставляет официальным языкам Евросоюза больше прав, чем русскому языку (именно такой подход взяла на вооружение Украина).
На фоне этих осторожно-положительных ожиданий вывод Венецианской комиссии откровенно шокировал.
Обычно «Венецианская» пытается формировать свои выводы сбалансированно, подчеркивая и преимущества, и недостатки анализируемых законов.
Но бывают и исключения – это законы, которые ИК сокрушительно критикует. Украина сталкивалась с таким не раз, и, надо признать, все случаи такой сокрушительной критики до сих пор соответствовали позиции украинских экспертов и аналитических центров.
В этом смысле подчеркнуто критический вывод относительно закона о нацменьшинствах уникален, ведь украинское экспертное сообщество, в отличие от ВК, оценивает этот рамочный закон положительно.
На содержательных проблемах с критикой от «Венециалки» стоит остановиться отдельно, но сначала о еще более важном расхождении — мировоззренческом. Коллегиальный экспертный орган Совета Европы в своем заключении принялся доказывать украинцам, что российское меньшинство нуждается в такой же или большей защите, чем, скажем, польское или венгерское. Ведь, как напоминает ИК в начале своего заключения, в Конституции Украины 1996 есть упоминание о защите русского языка.
Больше всего шокирует непонимание того, какое значение имеет для украинцев война против российской агрессии.
Сквозное мнение вывода таково: это все «временная ситуация», она не имеет и не может оказывать влияния на другие сферы общественных отношений, такие как права меньшинств, или поддержка украиноязычного культурного пространства.
Вот очень наглядный пример.
Ст. 5 принятого «меньшинственного» закона содержит следующую норму: «При реализации и/или защите прав и свобод лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам (сообществам), запрещается популяризация или пропаганда государства-террориста (государства-агрессора) и его органов, российского нацистского тоталитарного режима, символики военного вторжения российского нацистского тоталитарного режима в Украину, представителей органов власти государства-террориста (государства-агрессора) и их действий, создающих положительный образ государства-террориста (государства-агрессора), оправдывают или признают правомерной вооруженную агрессию Российской Федерации как государства -террориста против Украины, оккупацию территории Украины».
Казалось бы вполне естественное и даже необходимое ограничение, которое при принятии в Верховной раде вообще не вызвало возражений.
Однако «Венецианская» настаивает, что его необходимо исключить (!!!) из закона, потому что в законодательстве относительно меньшинств не должно быть места таким «временным» событиям, как война. Многократные объяснения официального Киева и неправительственных игроков о том, что РФ девять лет назад начала эту войну под фальшивым предлогом «защиты своего меньшинства», не показались достаточными.
Поэтому в вывод ВК вошло следующее:
«Статья, касающаяся «популяризации и пропаганды террористического государства (государства-агрессора)» сосредотачивается на конкретной ситуации (в контексте нынешней российской агрессии против Украины» и, как правило, должно появляться не в общем законе о меньшинствах, а в уголовном законодательстве .Венецианская комиссия рекомендует рассмотреть возможность изъятия этого положения в другой, более соответствующий законодательный акт, возможно, к специальному законодательству, применяемому к нынешней чрезвычайной ситуации».
Следовательно, это и не война на самом деле, а только «нынешняя чрезвычайная ситуация»! Временная вещь, влияние которой, по мнению, ВК, завершится вместе с завершением российской агрессии. И безразлично, что РФ публично ставит целью уничтожение украинской идентичности – в Венеции все равно не понимают, почему этот вопрос краеугольный и не только может, но и должен играть определяющую роль в меньшинстве.
В двух десятках страниц вывода ВК не раз косвенно или бегло становится в защиту русского языка и меньшинства – как правило, под предлогом того, что украинское законодательство предусматривает различные нормы для официальных языков ЕС (и меньшинств, для которых эти языки являются родными) и языков , что не являются таковыми (включая русский).
Примечательно, что ВК признала: она знает об исконных многократных попытках россиян искоренить украинский язык и культуру как таковую – но и это не считает основанием для такого ограничения. «Исторические притеснения украинского языка могут быть основанием для мер по его продвижению, но не оправдывают ограничения других языков, включая русский», — говорит решение ВК.
Но больше всего поражает, что три года назад, в заключении для другого государства-соседки РФ – Латвии, «Венецианская» согласилась на допустимость идентичного ограничения русского языка (и, соответственно, русскоязычного меньшинства) как не имеющего статуса официального языка ЕС.
Однако для Украины эту возможность Венецианская комиссия отвергла.
Объяснение звучит парадоксально.
Во-первых, ВК считает, что у действующих членов ЕС есть больше инструментов для ограничения российского меньшинства, чем их у Украины, подвергшейся военной агрессии РФ. Нет, не шутка, именно так буквально записано в параграфе 41 заключения.
«Хотя Украина и получила статус кандидата на вступление в ЕС, этот аргумент для нее остается актуальным», — говорит решение ВК, но дает Украине «право» ввести временные ограничения для меньшинства государства-агрессора… только до момента завершения войны. «Из-за брутальной агрессии Российской Федерации против Украины было бы оправдано предусмотреть переходный период во время военного положения, когда русскому языку не предоставлялся бы привилегированный статус», – говорится в документе. Сразу после завершения войны (которую, напомним, ВК считает лишь временной «чрезвычайной ситуацией»), российский должен вернуть «привилегированный статус в Украине», считает орган Совета Европы.
Если вы, читая это, не можете поверить своим глазам – не удивляйтесь, это нормальная реакция. Автор этих строк имел точно те же эмоции. Но все это действительно в заключении.
Свою логику ВК, в частности, основывает на упоминании русского языка в ст. 10 Конституции (там речь идет о «свободном развитии, использовании и защите русского, других языков национальных меньшинств»). Наверное, это будет еще одним аргументом искоренить после завершения военного положения это упоминание, добавленное в основной закон 1996 года по настоянию коммунистов.
Но извините, чем можно объяснить очевидно предвзятое отношение ВК, когда в п. 41, процитированном выше, Комиссия основывает свою критику на украинской Конституции, но в предыдущем п. 40 – отказывается принимать во внимание решение Конституционного суда Украины о том, что особый статус языков ЕС не нарушает Конституцию, поскольку вступление в ЕС и интеграция в европейские простые являются конституционной целью Украины…
И, к сожалению, это далеко не единственная причина подвергать сомнению беспристрастность и профессиональность заключения ВК.
Сложно сказать, что стало определяющим в такой тональности решение этого органа по Украине.
Имел решающую роль состав группы докладчиков, где только одна экспертка происходит из государства, где контекст российской агрессии более или менее понятен для общества, а именно из Чехии. Три других члена ВК, которые готовили заключение, являются представителями Швейцарии (государства, где есть три официальных языка; государства, которое запрещает даже реэкспорт своего оружия для ВСУ), Бельгии (государства, которое было создано не по национальному принципу и имеет два официальных языка) , а также Мексики (здесь, наверное, лучше понимают контекст русской геноцидальной войны).
Но, в конце концов, это не имеет юридического значения, потому что финальное решение ВК было утверждено всем составом Комиссии, куда входят ученые и известные эксперты со всех уголков Европы. И скорее речь должна идти о проблеме, которую ЕвроПравда уже подчеркивала: что в европейских экспертных и научных кругах многие до сих пор живут российскими мифами и нарративами об Украине.
Но вернемся к выводу ВК, построенному довольно странно и необычно как для этого органа.
Вопрос даже не в том, что некоторые «проблемы» украинского закона крайне дискуссионны.
Например, одной из ключевых претензий собственно к закону о правах меньшинств ВК называет то, что этот закон поручает правительству разработку правил коммуникации государственных органов на языках меньшинств с желающими гражданами. ВК настаивает, что эти правила должно разработать не правительство, а парламент и прописать в законе. Хотя это разрушает идею рамочного закона и создает негибкую систему, которая не сможет реагировать на нужды граждан. Что интересно, здесь вывод также противоречит сам себе, потому что в другом параграфе ошибочно утверждает, что украинский закон вообще запрещает госслужащим общаться с гражданином на его языке – а это неправда.
Важно также, что «Венецианская», начав свой вывод стандартной (и обязательной) фразой о том, что она анализирует только закон о нацменьшинствах – в тексте делает обратное.
Подавляющее большинство замечаний ВК касается норм, отсутствующих в анализируемом законе – их ВК дописала в свое заключение на базе других, смежных законов в этой сфере, таких как Закон «Об образовании» и Закон «Об обеспечении функционирования украинского языка как государственного». Обычно «Венецианская» так не делает, но здесь решила изменить подход.
Это особенно удивляет, учитывая, что в Комиссии прекрасно знали: вывод относительно «меньшинственного» закона является одним из определяющих для открытия переговоров о вступлении Украины в ЕС. Но, несмотря на это, решили «накачать» анализ рамочного законодательства своими требованиями к другим актам.
Некоторые из этих требований более чем абсурдны, и не только во время войны. Достаточно понимать украинский контекст. Например, ВК настаивает, что вывески, дорожные знаки, объявления и т.д. в местах, где представители меньшинства составляют абсолютное большинство, вообще не должны дублироваться на государственном языке, только на языке меньшинства.
Нет, это не преувеличение, это почти дословное изложение п. 54 заключения. Абсолютный нонсенс, ведь современное украинское государство, после того как пережило российскую агрессию под руководством «защиты меньшинств», ни при каких обстоятельствах не позволит создания таких «гетто», где украиноязычные будут чувствовать себя как за рубежом. Но это теперь превратилось в «требование», ведь без выполнения этого абсурдного пункта в Украину будут раздаваться замечания о том, что она не выполнила критерий для начала переговоров о вступлении в Евросоюз!
Причем самые большие проблемы для Украины создаст одно предложение из вывода.
Оно не просто нетипичное, а беспрецедентное для ВК.
Обычно Комиссия после многостраничного описания своего анализа закона приводит исчерпывающий перечень рекомендаций, выполнение которых означает, что государство учло мнение этого экспертного органа. Однако в конце своего вывода о меньшинствах, привычно приведя перечень из семи рекомендаций, «Венецианская» добавила предложение, которое автору этих строк никогда не приходилось видеть в решениях этого органа.
Это предложение звучит так: «остальные рекомендации» вы найдете в тексте заключения. На практике это означает, что количество «рекомендаций» растет с семи до многих десятков, изложенных на более чем 20 страницах. Включая абсурдные и совершенно исключенные настояния ИК на необходимости создания зон без украинского языка даже на дорожных указателях.
Итак, подведем итог.
Это решение «Венециалки» — позорное до бесконечности. В некоторых элементах оно требует от Украины уступить частицы своей государственности. Оно не просто не учитывает, а показательно игнорирует контекст русской войны. Оно не учитывает тот очевидный факт, что российская агрессия, цель которой истребить украинскость как таковую, не может не иметь последствий даже после завершения боевых действий.
А значит, хоть это решение и содержит ряд важных, корректных, нужных рекомендаций (например относительно необходимости разрешить/упростить предвыборную агитацию на языках меньшинств) – но в целом оно останется не выполненным Украиной.
А еще это решение убивает авторитет Венецианской комиссии. После такого ее документы становится сложно воспринимать всерьез.
Это серьезная проблема, которую Совету Европы еще предстоит осознать. И остается надеяться, что ей станет смелости исправить эту свою вопиющую ошибку.
Автор: Сергей Сидоренко,
редактор «Европейской правды»