Годом ранее, в июне 2022 года, в Канаде было принято специальное законодательство – Special Economic Measures Act, которым внедрялась процедура конфискации активов РФ.
Тогда этот шаг рассматривался как важный этап для обеспечения возмещения Украине. А главное – в качестве прецедента для других стран, в первую очередь для США.
Почти через год, 15 июня 2023 года, на рассмотрение Сената США был внесен законопроект «О восстановлении экономического процветания и возможностей для украинцев» (Rebuilding Economic Prosperity and Opportunity (REPO) for Ukrainians Act, в дальнейшем – REPO).
Он предусматривает механизм конфискации активов, принадлежащих правительству и Центробанку РФ, и на него возлагаются еще большие надежды.
Однако содержание этого проекта шире, чем просто создание формальных инструментов, а его политическое значение может быть более далеко юридическим.
Хотя механизм конфискации частных активов россиян был принят в США накануне этого года, государственные активы РФ по-прежнему остаются «Святым Граалем», поскольку они защищены суверенными иммунитетами.
Эти иммунитеты защищают зарубежную собственность государств от юрисдикции государства, на территории которого они находятся: такие активы могут быть заморожены, но не конфискованы или проданы.
С такой проблемой столкнулись и другие дружеские Украины государства. Ранее мы анализировали, как эту проблему хотят решить в Великобритании.
Нечто подобное предлагается сделать и в Соединенных Штатах.
Двухпартийный законопроект, который внесли сенаторы Джим Риш и Шелдон Уайтхаус при поддержке членов Палаты представителей Марси Каптур и Майкла Маккола, призван решить эту проблему.
«Учитывая жестокость России и продолжающиеся военные преступления против украинского народа, вполне правильно, чтобы средства российского правительства в Соединенных Штатах были конфискованы и перепрофилированы, чтобы помочь Украине», – отметил сенатор Риш в прессрелизе Сената.
Этот законопроект был очень положительно воспринят и в Украине. Заместитель министра юстиции и главный представитель правительства Украины по поводу возмещения ущерба от агрессии РФ Ирина Мудра назвала этот шаг «юридическим прецедентом, который открывает правовой и юридически обоснованный путь к конфискации суверенных активов РФ».
Юридические механизмы, предложенные в законопроекте REPO, предусматривают наделение президента США правом конфисковывать суверенные активы РФ, принадлежащие прямо или косвенно принадлежащие правительству, Центробанку и Фонду прямых инвестиций РФ.
Полученные средства «перепрофилируются» для компенсации Украине ущерба, причиненного агрессией РФ, и передаются в специальный «Фонд поддержки Украины» (Ukraine Support Fund).
Оттуда, по решению госсекретаря США,
средства могут быть переданы будущему компенсационному механизму или направлению Украине.
Еще есть ряд важных юридических деталей, однако наиболее недооценена мотивировочная часть REPO, в которой фиксируются политические аргументы в пользу потребности в его принятии.
Очевидно, изложенные в этом законопроекте политические мотивы не являются декларацией официальной позиции правительства США. Однако они отражают те дебаты, которые проходят на Капитолии и фиксируют позиции отдельных кругов в Конгрессе.
Главный вывод, который можно сделать из аргументов, изложенных в законопроекте: конфискация суверенных активов РФ не рассматривается как неизбежный или даже приоритетный сценарий.
Компенсация ущерба, причиненного агрессией против Украины, признается как обязательство, однако при этом отмечается, что Россия имеет возможность самостоятельно признать это обязательство и путем переговоров и заключения договора договориться об уплате компенсации Украины.
И только если РФ не согласится выполнить это обязательство, США и другие государства должны изучить другие пути обеспечения возмещения Украине, включая «конфискацию и перепрофилирование активов Российской Федерации».
В таком случае эти шаги будут рассматриваться как «жизненные интересы интересы США».
Несмотря на важность предлагаемых решений, этот законопроект Риша-Вайтхауса не обязательно будет принят.
Следует помнить, что созданию механизма конфискации частных российских активов в декабре 2022 года предшествовали по меньшей мере две неудачные законодательные инициативы. Сейчас тоже не следует забывать о возможной длительной законодательной процедуре, которая будет зависеть от меняющихся политических обстоятельств в США и Украине.
Кроме того, несмотря на двухпартийный характер, этот проект может не получить поддержки Белого дома.
Согласно предложениям президент и госсекретарь США, несмотря на наделение новыми полномочиями, будут существенно связаны в их реализации Конгрессом. Практически каждый шаг должен получать поддержку комитетов по иностранным делам и финансам обеих палат Конгресса, кроме того, исполнительная власть должна постоянно отчитываться перед Конгрессом о его выполнении.
Также этот закон лишает президента возможности решать судьбу замороженных российских активов без ведома и согласия Конгресса.
В конце концов, республиканцы-соавторы законопроекта аргументируют потребность в его принятии вроде бы неэффективной политикой правительства демократов.
«К сожалению, мы снова и снова видели, как администрация Байдена действует слабо и слишком охотно идет на значительные уступки в переговорах с нашими противниками… Таким образом, Конгресс должен действовать и проложить необходимый путь для работы США с нашими союзниками, чтобы использовать эти средства для восстановления», – в том же прессрелизе Сената заявил конгрессмен-республиканец Майкл Маккол.
Однако и это не самая большая проблема.
Ведь даже в случае принятия этого законопроекта он не станет универсальным решением для Украины.
Во-первых, Соединенные Штаты контролируют лишь часть российских государственных активов и резервов Центробанка – речь идет только о десятках миллиардов долларов.
Во-вторых, это решение может стать сигналом для других государств-распорядителей замороженных российских активов, однако необязательно повлечет аналогичные решения в ЕС, Британии, Японии, Швейцарии и т.д.
Главным препятствием конфискации суверенных активов РФ является то, что такой шаг станет беспрецедентным вмешательством в право собственности на международном уровне и может повлечь неконтролируемые последствия для международных отношений.
Другие государства безосновательно или даже при малейшем кризисе в двусторонних отношениях могут воспользоваться таким прецедентом.
А это создает риск для глобальной экономики, которая и так переживает рецессию.
Поэтому более перспективным выглядит заключение многостороннего международного договора с участием Украины и государств-союзниц, где было бы зафиксировано решение об отступлении от принципа суверенных иммунитетов в отношении этих активов.
В конце концов, в самом законопроекте отмечается: «Соединенные Штаты должны сотрудничать с международными союзниками и партнерами по конфискации и перепрофилированию российских суверенных активов в рамках скоординированных многосторонних усилий, в том числе со странами G7 и другими странами, в которых расположены российские суверенные активы».
В этом контексте важно и то, что в проекте Риша-Вайтхауса содержатся положения, обосновывающие исключительность нарушений международного права, совершенных РФ против Украины, и легитимность конфискации суверенных активов РФ согласно международному праву в этой связи.
Эти аргументы являются ключевыми для недопущения неконтролируемого повторения таких решений в будущем и могут быть использованы и развиты в дальнейшем.
* * * * *
За год, прошедший с момента создания первых специальных механизмов конфискации российских активов, на самом деле есть не так много успешных прецедентов.
Конфискация $5,4 млн российского олигарха Константина Малофеева и вероятная передача Украине по Канаде российского самолета АН-124 являются единичными прецедентами. И даже если законопроект REPO будет принят в ближайшее время, это не означает, что процесс конфискации будет похож на лавину.
Главное значение этого документа – сигнал Украины, России и мирового сообщества, что ничего невозможного нет.
Это сравнимо с началом дискуссий вокруг получения Украиной того или иного вида оружия: пройдена условная стадия «отрицания» и началась стадия «торга».
Однако впереди еще длинный, сложный и трудный путь.
Автор: Иван Городыский,
кандидат юридических наук, директор Центра Днестрянского
Материал подготовлен при поддержке Международного фонда «Возрождение» в рамках проекта «Compensation4UA / Возмещение военного ущерба для Украины. Фаза II: обеспечение эффективности механизмов на национальном и международном уровнях»