Вопросы признания России государством-террористом очень часто обсуждают в экспертных и политических кругах. В пользу такого шага часто приводят аргумент об открытии новых возможностей конфискации замороженных российских активов и направлении на компенсацию убытков.
В то же время, хотя отдельные возможности это действительно открывает, однако их реализация будет оставаться не простой задачей.
И хотя чаще всего эти предложения раздаются в контексте США, однако наиболее прикладной эффект признания РФ государством-террористом можно получить в рамках Совета Европы.
Совет Европы после выхода России из ее состава является едва ли не крупнейшей международной организацией, противодействующей РФ. Она неоднократно поддерживала международно-правовые шаги и инициативы Украины, а в мае 2023 именно в рамках Совета Европы был заключен Договор о создании Реестра убытков для Украины.
Ожидается, что именно СЕ станет платформой функционирования международного компенсационного механизма для Украины.
Однако потенциал организации значительно больше, в том числе благодаря большому количеству международных договоров, которые заключены и функционируют в ее рамках.
Одним из таких является подписанная в мае 2005 года в Варшаве Конвенция об отмывании, поиске, аресте и конфискации доходов, полученных преступным путем, и о финансировании терроризма (Варшавская конвенция или CETS 198).
Одним из вопросов, регламентируемых настоящей Конвенцией, является противодействие финансированию терроризма.
Ее стороны – а ими практически все члены Совета Европы, в том числе и Украина – обязаны принимать необходимые меры для ареста и конфискации имущества, которое используется или предназначено для использования для финансирования терроризма, или доходы, полученные в результате этого преступления.
На практике это работает таким образом, что если одно из государств-участников возбудило уголовное дело в отношении терроризма, то оно может просить другие государства заблокировать или арестовать имущество, используемое для его финансирования. А если принято решение о конфискации имущества лиц, которые вели террористическую деятельность, государства-участники должны принять меры для выполнения таких решений в своих государствах.
Украина практически с самого начала полномасштабной российской агрессии признала РФ государством-террористом и последовательно настаивает на такой трактовке. В этом случае если действия российского правительства в ходе войны в Украине квалифицировать как террористические акты, то действия лиц, финансово поддерживающих российский режим, можно квалифицировать как финансирование терроризма.
Хотя такой подход и не может быть применен ко всем действиям, однако те же ракетные атаки на энергетическую инфраструктуру, торговые центры, мирные кварталы городов, гуманитарные конвои, минирование Запорожской АЭС, уничтожение дамбы Каховского ГЭС, целью которых является, по сути, терроризировать гражданское население с большой степенью вероятности попадают под определение деяний, финансирование которых означает финансирование терроризма в понимании Варшавской конвенции.
В таком случае Конвенция 2005 г. может стать инструментом наложения ареста и конфискации активов лиц, финансирующих российский режим, в том числе представителей военно-политического руководства и олигархов.
Вместе с тем, Конвенция 2005 года содержит значительное количество исключений к обязанности государства применять конфискацию активов лиц, причастных к финансированию терроризма. Так, согласно ст. 28 Конвенции, в сотрудничестве может быть отказано, в частности, если:
1) запрашиваемые действия противоречили бы основополагающим принципам правовой системы запрашиваемой Стороны;
2) выполнение запроса может повредить суверенитету, безопасности, ordre public или другим существенным интересам запрашиваемой Стороны;
3) по мнению запрашиваемой Стороны, важность дела, к которому относится запрос, не оправдывает осуществления запрашиваемых действий;
4) преступление, к которому относится запрос, не считалось бы преступлением по законодательству запрашиваемой Стороны, если бы оно было совершено в рамках ее юрисдикции.
Самыми рискованными для Украины первые две причины.
На первое – противоречие принципам защиты собственности – ключевые европейские государства фактически ссылаются уже, апеллируя к невозможности конфискации российских активов. А на вторую – вред национальным интересам – может ссылаться та же Венгрия, аргументируя возможными контрмерами со стороны РФ.
И главное, применение механизма конфискации активов согласно Конвенции 2005 года возможно при условии, что и другие государства также квалифицируют действия РФ как террористические акты.
К сожалению, по состоянию на сегодняшний день Россию признали государством-террористом или государством-спонсором терроризма не так уж много субъектов. Декларации по этому поводу одобрены Парламентской ассамблеей Совета Европы, Европейским парламентом, парламентами Литвы, Латвии, Эстонии и Польши, а также декларацию такого же содержания приняла Парламентская ассамблея НАТО.
Важно также понимать, что конфискация активов, на которые распространяется действие Конвенции 2005 г., еще не означает их возвращения в Украину.
Согласно ст. 25 Конвенции, запрашиваемое государство распоряжается любой конфискованной собственностью в соответствии со своим внутренним законодательством, если стороны не придут к другому согласию.
При этом даже достигнув согласия по возврату таких средств, запрашиваемая сторона может оставлять за собой часть имущества и определять пути его использования другой стороной.
Этот механизм лишь один из многих, которым может воспользоваться Украина для репатриации активов РФ. Однако, по всей видимости, он не простой, доступный и универсальный.
В каждом конкретном случае следует вести переговоры с отдельными государствами и строить договоренности с ними.
Также следует понимать, что он может упростить работу по конфискации частных российских активов, тогда как государственные, в том числе золотовалютные резервы Центробанка РФ, продолжают быть защищены суверенными иммунитетами. И здесь следует иметь в виду, что одни из крупнейших распорядителей замороженных активов россиян – Бельгия, Великобритания, Швейцария – до сих пор не ратифицировали Конвенцию 2005 года, а значит, этот механизм не применим к ним.
Однако в любом случае получение Россией статуса государства-террориста может оказать не только морально-политический эффект, но и реальные прикладные последствия для компенсации Украине ущерба за счет активов РФ. Но это не произойдет само собой, а требует уже сейчас более кропотливой дипломатической и политической работы Украины и стран-партнеров.
Автор: Маркиан Бем,
адвокат
Исследование проведено в рамках проекта АНТС «Российские активы как источник восстановления украинской экономики», реализуемого в сотрудничестве с Национальным демократическим институтом (НИИ) при финансовой поддержке Национального фонда поддержки демократии (NED)