С момента получения Украиной статуса кандидата на вступление в ЕС не утихают дискуссии о том, какой должна быть украинская система евроинтеграции. Приближение же начала переговоров о вступлении лишь дополнительно усиливает актуальность этого вопроса.
Действующая система включает два ключевых евроинтеграционных субъекта, взаимодействующих с министерствами, Верховной Радой и Офисом президента.
Это правительственный офис в составе секретариата Кабмина, а также профильный вице-премьер.
При этом Правительственный офис — это орган во главе с государственным служащим, и он отвечает за организационное, экспертно-аналитическое и информационное обеспечение евроинтеграции, а вицепремьер — это политический субъект, являющийся «лицом евроинтеграции» в Украине и в отношениях Украины. -ЕС.
В ноябре 2022 г. прозвучало предложение расформировать эту систему и вывести соответствующие задачи в новое Министерство евроинтеграции, культуры и информационной политики. Однако идея интеграции культурной дипломатии в сближение с ЕС не нашла значительной поддержки.
Поиск других решений может опираться на опыт стран, уже вступивших в ЕС или находящихся на пути вступления.
Самое главное, что следует при этом отдавать себе отчет: единого, проверенного международным опытом рецепта успеха не существует. Ведь каждая из стран выработала свою модель, опираясь на местный контекст и управленческие традиции.
Все модели организации евроинтеграционных офисов можно разделить на две категории: «эволюционного обновления» и «стабильного подчинения».
Первая модель предполагает создание самостоятельного министерства по делам ЕС.
Она имеет высокую степень централизации и объединяет все евроинтеграционные функции (политические, технические, координационные) в рамках одного министерства. Эта модель была внедрена в Хорватии, Румынии, Черногории и Сербии.
Такая модель имеет несколько существенных недостатков:
— Углубление кадрового дефицита, если тот существовал раньше. Ведь заполнить целое министерство квалифицированными сотрудниками тяжелее, чем небольшой офис евроинтеграции.
Причинами дефицита могут быть отсутствие планирования в отделах кадров (Румыния), непривлекательность государственного сектора как работодателя (Хорватия) или частые кадровые перестановки, которые не побуждают сотрудников к построению долгосрочной карьеры на государственной службе (Черногория);
– Высокая вероятность политически мотивированных кадровых изменений в сочетании с централизацией может приводить к параличу всех евроинтеграционных направлений работы.
Так, с этим столкнулась Черногория, где отставка вице-премьера по евроинтеграции временно вывела из строя все министерство и парализовала институциональный механизм вступления в ЕС.
Во второй модели офис по европейской интеграции сохраняется как специализированный институт в составе правительственного секретариата, правительства или МИД.
При этом возглавлять офис может как государственный служащий (генеральный директор), так и политический субъект (министр по делам ЕС или вице-премьер). Такая модель была применена в частности в Эстонии, Литве, Польше, Северной Македонии и Венгрии.
В свою очередь страны с моделью «стабильного подчинения» столкнулись с другими проблемами:
– Разветвленность системы евроинтеграции и нечетко определенные функции могут приводить к размытию ответственности и конфликтов.
Примером может служить Польша, где разногласия возникали между Офисом Комитета по европейской интеграции, главным переговорщиком и министром иностранных дел, или Венгрия, где были конфликты между министром по европейским делам, министром иностранных дел и государственным секретарем;
— концентрируясь на технических вопросах, офис европейской интеграции может не иметь достаточного политического имиджа и полномочий для обеспечения межведомственной координации и коммуникации;
-Брак квалифицированных кадров будет дополнительно ослаблять роль офисов европейской интеграции во властной вертикали.
Итак, для Украины на столе остаются четыре базовых опции трансформации.
Первая — превращение правительственного офиса в отдельное министерство евроинтеграции по образцу Румынии, Черногории, Сербии и Хорватии (до 2005 года).
Анализ международного опыта показал, что кроме рисков кадровых перестановок и парализации работы по политическим мотивам этот вариант грозит создать ощутимый кадровый дефицит.
Вторая опция – присоединение Правительственного офиса к МИД. Такую модель применили Венгрия и частично Хорватия, в которой в 2005 году было создано совместное Министерство иностранных и европейских дел.
Серьезным недостатком этого сценария является то, что координация вступления — это процесс с высокой долей внутренней технической работы, в частности, по приведению секторального законодательства в соответствие с правом ЕС; в то же время МИД является органом координации внешних отношений.
При делегировании евроинтеграционных вопросов к ведению МИД профильные министерства получают четкий сигнал: евроинтеграция – это вопрос внешней политики, а не внутренних обязательств; соответственно, это побуждает их брать на себя меньше ответственности.
Третья опция — прямое подчинение правительственного офиса профильному вице-премьеру с целью повышения политического авторитета офиса. Соответствующая модель была применена, например, в Польше и Северной Македонии.
Ее основной недостаток — существование значительного риска частой смены руководства и направлений работы по политическим мотивам, что подрывает общие темпы евроинтеграции.
И, наконец, последняя опция — оставить текущую систему, как есть, сфокусировавшись на усилении правительственного офиса и его отношений с вице-премьером. Похожая модель, где евроинтеграционный офис возглавляет государственный служащий, была введена в Эстонии и Литве.
При этом сценарии правительственный офис будет сохранять относительно низкий авторитет среди органов исполнительной власти; в то же время, благодаря руководителю — государственному служащему он будет лучше защищен от политических перестановок и конфликтов.
Любой из перечисленных сценариев будет предусматривать внедрение разноуровневых изменений.
Однако, учитывая необходимость быстрого движения Украины по евроинтеграционному пути, оптимальными представляются те сценарии, которые не предполагают полной реструктуризации Правительственного офиса.
Это, в частности, последние два варианта — которые к тому же достаточно популярны с точки зрения международного опыта.
Выбор между ними фактически сводится к вопросу о балансе между защищенностью от политически мотивированных изменений и авторитетом среди профильных министерств.
Если защиту от политизации достаточно сложно обеспечить при наличии высоких политических фигур среди руководства, то авторитет правительственного офиса вполне возможно повысить путем углубления сотрудничества с вицепремьером — без того, чтобы последний становился главой Офиса.
Законодательство предоставляет все необходимые для этого инструменты, в частности, в части функций правительственного офиса и вице-премьера.
Таким образом, текущая система евроинтеграции в Украине, где ее совместно координируют правительственный офис и профильный вице-премьер, отвечает международным практикам и не нуждается в радикальных преобразованиях для того, чтобы оставаться эффективной.
Хотя полная реструктуризация правительственного офиса (превращение в отдельное министерство) также является возможным вариантом, она создает риск, что межведомственная координация евроинтеграции может быть ослаблена из-за равнозначности с другими министерствами.
Публикации в рубрике «Экспертна думка» не являются редакционными статьями и отражают исключительно точку зрения авторов
В написании статьи принимала участие аналитика Центра экономического восстановления Мария Шаламберидзе