У Евросоюза есть ряд финансовых инструментов, через которые он помогает государствам-членам и третьим странам.
Ключевую роль среди них играют структурные и инвестиционные фонды, на которые в последнее десятилетие приходилось в среднем не менее трети бюджетных средств ЕС: так, на период 2014-2020 годов эта доля составила 537,6 млрд евро, или 54,5% от многолетнего бюджета ЕС, а на 2021-2027 годы — 477,2 млрд евро, или 26,2% от бюджета.
Структурные и инвестиционные фонды (или, как их чаще называют, структурные фонды) — набор инструментов и программ финансирования, направленный на уменьшение различий в экономическом развитии между странами ЕС.
Регламенты и финансирование структурных фондов планируются на семилетний срок. На текущий программный период (2021-2027 гг.) действует шесть таких фондов, которые соответствуют трем политикам ЕС: политике сплоченности (Cohesion Policy), общей аграрной политике (Common Agriculture Policy) и общей политике рыболовства (Common Fisheries Policy).
Подавляющее большинство средств структурных фондов доступно только полноправным государствам-членам ЕС.
В то же время существует ряд инструментов, позволяющих привлекать к финансированию государства, не являющиеся членами Евросоюза, в зависимости от направления проектов и принадлежности третьей страны к определенной категории.
Один из них — инструмент предвступительной помощи (Instrument for Pre-accession Assistance, ИРА), через который ЕС поддерживает реформы в странах-кандидатах на вступление, оказывая им финансовую и техническую помощь.
IPA, среди прочего, служит своеобразной «подготовкой» к использованию структурных фондов после того, как государство-кандидат станет членом ЕС.
В частности, в фокусе инструмента — «развитие способности местных, региональных и национальных институций управлять программами ЕС и подготовка к управлению структурными фондами в будущем».
Как государство-кандидат Украина должна также получить доступ к IPA наравне с Албанией, Боснией и Герцеговиной, Косово, Северной Македонией, Сербией, Турцией и Черногорией (Грузия и Молдова пока не включены в IPA).
В то же время страна будет осваивать управленческие процедуры на основе другого механизма, по принятию которого сейчас ведется дискуссия внутри Европейского совета. Речь идет об Ukraine Facility.
Ukraine Facility — инструмент кратко- и среднесрочного финансирования потребностей Украины на восстановление и реконструкцию, которая будет действовать на протяжении 2024-2027 годов.
В соответствии с проектом Регламента о создании Ukraine Facility он будет управляться Еврокомиссией и будет предусматривать общий объем финансирования до 50 млрд евро.
Новый инструмент организован вокруг трех составляющих:
Во-первых, это безвозвратная грантовая и кредитная поддержка в рамках Ukraine Plan на внедрение реформ и проектов по реконструкции, которая составит около 78% ресурсов. Во-вторых, это механизм снижения рисков финансирования инвестиционных проектов Ukraine Investment Framework, на который будет выделено около 16 % ресурсов. В-третьих, это техническая помощь правительству во внедрении реформ и транспозиции права ЕС, на которую заложено около 5% ресурсов.
Именно последний компонент призван заменить финансирование, обычно предоставляемое странам-кандидатам по IPA.
В то же время масштабы поддержки и спектр направлений, которые будут финансироваться в рамках Ukraine Facility, намного шире статьи расходов, приемлемые в рамках Инструмента предвступительной поддержки. В этом Ukraine Facility больше похож на структурные фонды, в которые имеют доступ страны-члены.
Такое сравнение уместно и в контексте проблем, с которыми может столкнуться Украина при реализации нового инструмента.
Одна из них – это так называемая способность к поглощению (absorption capacity), то есть способность нашего государства поглотить выделенное финансирование и в полной мере реализовывать соответствующие проекты.
Ведь, кроме того, чтобы получить средства, нам необходимо быть способными тратить их эффективно и в полном объеме.
Помочь усилить способность к поглощению финансовых ресурсов в рамках Ukraine Facility может опыт стран ЕС со структурными фондами.
Особенно важны в этом контексте факторы, мешающие государствам осваивать финансирование, или наоборот, способствуют успешному поглощению.
Динамика внутри ЕС демонстрирует, что с трудностями в расходовании выделенного бюджета из структурных фондов, как правило, сталкиваются представители менее развитых регионов, нуждающихся в больших объемах финансовой поддержки для реструктуризации своей экономики.
Так, одиннадцать стран-членов ЕС продемонстрировали уровень освоения бюджета структурных фондов за период 2014-2020 гг. ниже среднего уровня по ЕС в 79% (из них семь стран-членов существенно ниже, еще четыре – незначительно ниже).
Четыре из этих стран принадлежат к пятерке крупнейших реципиентов по объемам европейского бюджета структурных фондов и ассигнованиям на душу населения (Польша, Румыния, Испания, Италия); остальные «аутсайдеры» — Словакия, Дания, Бельгия, Болгария, Латвия, Венгрия и Хорватия.
Все они смогли поглотить только 56,9–78,4% индикативного бюджета структурных фондов.
Освоение структурных фондов странами ЕС за период 2014-2020 годов, млрд евро
Среди возможных причин, наиболее часто упоминаемых в отчетах Европейской аудиторской палаты и OECD, такие:
Позднее освоение и закрытие многолетнего бюджета ЕС на период 2007-2013 гг., что совпало с началом нового бюджетного периода (2014-2020 гг.), когда государствам-членам уже предстояло осваивать новые ассигнования. Процедурные задержки со стороны ЕС, в частности в принятии нормативно-правовых актов в операционные программы на период 2014-2020 гг. и мониторинг предыдущих программ на период 2007-2013 гг. Так, Европейская комиссия представила предложение о правовой рамке функционирования структурных фондов почти за 27 месяцев до начала программного периода 2014-2010 ; однако ЕС понадобилось более 26 месяцев для принятия соответствующих норм. Таким образом, соответствующие правовые акты были приняты Евросоюзом только за две недели до начала программного периода. процессы государственных закупок и тендерных процедур. Значительная доля долгосрочных проектов, имплементация и выплаты по которым ускоряется только в конце программного периода. низкая способность разработки операционных программ; проблемы с установлением приоритетов, обмена информацией и измерением эффективности; Управленческая и административная — медленный отбор инвестиционных проектов; низкое качество проектного менеджмента, включая трудности с отбором эффективных проектов; плохая координация между ответственными управленческими органами и стейкхолдерами; отсутствие единого видения инвестиционной стратегии фондов; неэффективные механизмы и практики управления на всех уровнях власти; Финансовая — способность софинансировать программы и проекты, поддерживаемые ЕС, планировать и гарантировать эти национальные взносы; способность бенефициаров обеспечить бесперебойный денежный поток для финансирования проекта к моменту возмещения расходов.
При этом если в случае Дании и Бельгии наиболее вероятными причинами низкого уровня освоения бюджетов медленное закрытие предыдущих программ и ниже среднего уровня полученных от ЕС выплат (63,9% и 74,4% соответственно), то для остальных реципиентов проблема носит структурный характер. и связана именно с институциональной способностью. Речь идет, в частности, о медленном процессе отбора проектов и заметном разрыве между стоимостью законтрактованных и освоенных средств при уровне выплат ЕС выше среднего.
Наиболее эффективными в имплементации инвестиций по результатам 2014-2020 годов были Португалия, Литва, Финляндия, Люксембург, Мальта, Словения, Эстония, Ирландия, Чехия, Франция, Швеция и Соединенное Королевство.
Каждая из этих стран имела освоенные расходы на уровне более 80% по отношению к запланированному бюджету.
Секрет успеха – простой. Это относительно сильные институты и эффективные органы государственного и местного управления или банально меньшие объемы бюджетных ассигнований в пределах структурных фондов, которые проще осваивать.
Украина также должна стать бенефициаром IPA, поскольку уже получила официальный статус кандидата на вступление. Однако, учитывая контекст полномасштабной войны и потребности привлечения ресурсов для восстановления, ЕС разработал другой механизм финансирования для Украины — Ukraine Facility.
Этот масштабный инструмент предполагает более широкие объемы финансовой помощи, чем Украина могла бы получать через IPA.
Через Ukraine Facility Украина сможет получить импульс для государственных инвестиций в послевоенное восстановление, привлекать потоки частного капитала, финансировать евроинтеграционные реформы и процесс адаптации acquis ЕС и, наконец, перекрывать дефицит госбюджета. Кроме того, одна из составляющих Ukraine Facility призвана напрямую заменить финансирование, которое должно быть предоставлено стране в рамках IPA.
В то же время, новый инструмент ставит перед нами серьезные вызовы, связанные со способностью к поглощению выделенных средств.
Финансирование по Ukraine Facility условно и будет зависеть в том числе от прогресса институциональной и административной реформ, побочным эффектом которых станет положительное влияние на нашу поглотительную способность.
Однако для того, чтобы быть способными эффективно осваивать бюджеты Ukraine Facility в будущем, Украине следует начинать работу над собственными управленческими способностями уже сейчас, не дожидаясь официального решения Евросоюза.
Полезен в этом контексте опыт государств-членов ЕС в выполнении бюджетов структурных фондов, в частности в части факторов, мешающих эффективному поглощению, и лучших практик.
Для большинства реципиентов с показателем поглощения ниже среднего уровня ключевой проблемой стало развитие финансовой, административной и институциональной способности; лучшие показатели продемонстрировали государства с сильными институтами.
Следовательно, Украине необходимо начать работу над усилением способностей органов государственного и местного управления с фокусом улучшения управленческих практик.
Автор: Дмитрий Ливч,
соучредитель Центра экономического восстановления, председатель правления ОО «EasyBusiness»
В написании статьи принимала участие аналитика Центра экономического восстановления Мария Шаламберидзе