Закон США о текущем финансировании помощи Украине в войне, по первоначальным планам, должен быть не просто принят, но и вступить в силу еще в первой половине осени, ведь по американским правилам бюджетный год стартует 1 октября.
Тогда мало кто мог представить, что задержка с принятием этих бюджетных норм, вызванная политической поляризацией в США, составит более шести месяцев.
Украинцы уже остро почувствовали это. Из-за нехватки боеприпасов и невозможности защититься от российских авиаударов ВСУ вынуждены были отойти со своих позиций в Авдеевке, а поражения гражданской инфраструктуры демонстрируют нехватку систем ПВО и противоракет.
Сейчас эта пауза, вероятно, подойдет к концу.
На выходных все лагеря американской политики, включая трампистов, впервые заявили о консенсусе относительно скорой помощи Украине, и уже на этой неделе с высокой вероятностью процесс сдвинется с места. Но никто не может гарантировать, что ситуация не повторится – например в следующем бюджетном цикле.
«Европейская правда» публикует анализ Центра «Новая Европа» относительно того, имеет ли Белый дом более постоянные альтернативные пути предоставления помощи Украине. В том числе в случае, если Конгресс снова не сможет быстро принять соответствующее решение.
В 2022 году Конгресс США утвердил выделение Украине военной, финансовой и гуманитарной помощи на сумму свыше $80 млрд через четыре законопроекта по дополнительному финансированию – Ukraine Supplemental Appropriation Acts.
На практике этими средствами распоряжаются десяток американских ведомств для выделения помощи Украине через различные программы.
По подсчетам Конгресса, военная помощь, выделенная для помощи Украине по разным схемам и программам с начала полномасштабной войны, то есть на 2022-2023 годы, превысила $48 млрд, что делает США военным донором номер один для нашего государства.
Но не все вооружение, которое должно было быть передано ВСУ, уже оказалось в Украине.
Чтобы разобраться с тем, где еще есть резервы, следует понять, как это работает.
Помощь оказывается двумя путями: прямые поставки имеющихся вооружений и производство новых вооружений для Украины.
ПЕРВЫЙ ПОДХОД: поставка имеющихся вооружений.
Он воплощается через программу Presidential Drawdown Authority (PDA), которая позволяет Белому дому и Пентагону присылать Украине существующие вооружения прямо из своих военных складов. То есть речь идет об уже имеющейся технике, боеприпасах и т.п., которые поступают в Украину довольно быстро (полный цикл занимает несколько месяцев).
При этом средства, утверждаемые Конгрессом, используются для замещения вооружений, переданных Украине в рамках PDA. То есть, эти средства идут по заказу нового оборудования, которое Пентагон получит впоследствии, в будущем.
С начала великой войны администрация президента США получила полномочия от Конгресса прислать Украине вооружений на $26 млрд в рамках PDA. За это время Украине были поставлены вооружения на $20 млрд. $1,6 млрд сгорели, потому что их не успели использовать в 2022 финансовом году.
Еще около $4 млрд остаются неиспользованными.
ВТОРОЙ ПОДХОД: производство и закупка нового, а также ремонт и переоборудование старого оружия для Украины в США.
Это долгосрочная помощь, которая предоставляется через специально созданную для нас Ukraine Security Assistance Initiative (USAI). В рамках этой программы средства в основном тратятся на закупку нового оружия для Украины и также остаются в США.
С февраля 2022 года Конгресс выделил около $19 млрд на USAI. Из них $12 млрд уже израсходовано: Министерство обороны США заключило с производителями контракты на эту сумму для производства вооружений для Украины.
Впрочем, производство оружия занимает время, и пока нет открытых данных относительно того, какая часть этого вооружения уже направлена в Украину. Но известно, что $6,6 млрд еще даже не законтрактовано.
В заключение Украина имеет доступ к программе Foreign Military Financing (FMF) – грантовой помощи на приобретение старого американского оружия или боеприпасов (осуществляется через Foreign Military Sale). Она позволяет Киеву выбирать, какое именно вооружение закупить, впрочем, имеет очень ограниченный бюджет ($1,6 млрд для Украины).
По сообщениям Белого дома, почти все средства помощи Украине уже исчерпаны.
Это описание частично объясняет, почему, несмотря на неодобрение бюджета, помощь США для ВСУ по-прежнему поступает. Даже поставки вооружения в рамках PDA отнимают месяцы, а изготовление нового оружия – годы. Так что по программе USAI – вообще только начинается.
Проблема состоит в том, что отсроченные поставки не будут отвечать насущным потребностям на фронте.
Но остается вопрос: почему США не используют имеющийся резерв?
Остатки по PDA составляют около $4 млрд, но в конце декабря оказание помощи Украине фактически прекратилось (за исключением мартовского пакета в $300 млн).
Дело в том, что у администрации действительно все еще есть полномочия предоставить Украине вооружений на $4 млрд, но у Пентагона закончились реальные средства на закупку оружия взамен. Как объясняют спикеры оборонного ведомства, это произошло из-за бухгалтерской ошибки, о которой сообщили летом 2023 года. Из-за неправильного расчета Пентагоном стоимости вооружений для Украины в рамках PDA удалось высвободить дополнительные средства на ассигнования, однако средства для замещения были уже почти исчерпаны.
Итак, как объясняют в администрации президента, администрация приняла «очень тяжелое решение» отказаться от остатков PDA, мол, чтобы не ставить под угрозу боеготовность вооруженных сил США.
Слабость этой аргументации состоит в том, что замещение предоставленного Украине оружия – это длительный процесс. По состоянию на начало 2024 года у Пентагона было около $8 млрд незаконтрактированных денег на пополнение собственных запасов оружия.
Более того, Пентагон мог бы продолжить отправлять Украине вооружение без гарантированного замещения в будущем, ведь не существует никаких законодательных требований по замене оборудования, направленного партнерам по PDA.
В конце концов, $4 млрд для Украины – это всего 0,5% годового бюджета Пентагона ($850 млрд). Поэтому вряд ли они критичны для национальной безопасности США, как пытается представить Белый дом.
Пентагон также имеет на складах боеприпасы, не нуждающиеся в срочном замещении – но и их не предоставляет.
Это, например, кассетные боеприпасы для артиллерийских систем или боеприпасы DPICM, которых в США насчитывается от 3 до 4 млн. Тем более, что политика Пентагона не рекомендует американскому командованию использовать DPICM, большая их доля должна быть снята с вооружения. США начали снабжать Украину 155-мм снарядами DPICM летом 2023 года.
Важную роль в огневой поддержке, перемещении войск на поле боя и эвакуации раненых в Украине играют американские БМП Bradley и бронетранспортеры M113. Однако посланных ранее 186 и 300 соответствующих единиц недостаточно, а гражданские альтернативы, которыми пользуется Украина, обеспечивают слабую защиту.
США имеют возможность отправить по механизму PDA такие БМП и БТР без потери боеспособности собственной армии. Тысячи устаревших моделей находятся на долгосрочном хранении армии США, а до сих пор на вооружении активно заменяют на новые.
В конце концов, при наличии политической воли власти в Вашингтоне могут найти креативные решения по выделению помощи Украине даже с замещением. Так, в марте 2024 года Пентагону удалось найти сбережения, чтобы пополнить американские запасы после оказания помощи Украине объемом $300 млн.
Нужна политическая воля со стороны Белого дома и Пентагона, чтобы закрыть срочные потребности украинской армии.
Однако этот подход непригоден для долгосрочной стратегии.
Другую возможность помочь Украине дает программа по избыточным оборонительным товарам (Excess Defense Articles, EDA program), регулируемая Законом об иностранной помощи от 1961 года (Foreign Assistance Act).
Это механизм, с помощью которого Пентагон может передавать союзным и дружественным странам военное имущество, в котором больше не нуждается американская армия (отчасти списанное).
Обычно это делается для модернизации армий партнеров и, в первую очередь, армии США.
Для Соединенных Штатов это выгодная сделка, ведь затраты на транспортировку и, при необходимости, ремонт берет на себя страна-реципиент. Сама же военная техника может передаваться партнерам на условиях продаж (цена составляет 5-50% от первоначальной стоимости) или на безвозмездной основе (грант).
Если речь идет о вооружении, срок действия которого истекает, его передача партнерам позволяет сэкономить средства американских налогоплательщиков, которые были бы использованы на его утилизацию.
Для Украины такой механизм передачи вооружений может стать спасательным кругом.
И он вполне может работать даже в отсутствие нового финансового пакета.
Это касается и уже упомянутых 155-миллиметровых кассетных боеприпасов.
Использование программы EDA для Украины имеет свои недостатки.
Процедура довольно громоздкая. Кроме того, по закону США в течение одного года могут передать партнерам оружия за EDA на сумму не более $500 млн. Однако закон четко не регулирует, как нужно определять цену за единицу товара. По некоторым оценкам, органы власти теоретически могут назначить символическую цену: скажем, 1 доллар за артиллерийский снаряд или несколько тысяч долларов за танк Abrams (M-1A1) или уже упоминавшиеся выше Bradley или M113.
Главное условие – наличие политической воли у американских и европейских власть имущих.
К слову, США использовали этот механизм и для прямой поддержки Украины.
Именно таким образом в ВСУ попали вертолеты Ми-17 в 2022 году, патрульные катера типа «Айленд» и военное снаряжение в 2019, 2018, 2015 годах.
Так что этот механизм может стать привлекательным «планом Б» для Украины.
Из-за ограниченности бюджета ($500 млн в год) он не сможет обеспечить Украину военной помощью на долгосрочную перспективу. Однако при наличии политической воли и гибкости в интерпретации закона он способен обеспечить Киев значительными объемами помощи на короткую и среднюю перспективу.
Еще одна опция – использование активов Центробанка РФ, замороженных в ЕС и США в первые недели полномасштабного вторжения. Речь идет о более чем $300 млрд, среди которых, правда, лишь небольшая доля находится в США – по разным оценкам, от $4 млрд до $8 млрд.
В последнее время в США, особенно со стороны спикера Палаты представителей Майка Джонсона, все чаще звучат упоминания о REPO for Ukrainians Act. Это законопроект о восстановлении экономического благосостояния и возможностей для украинцев, который предоставляет США полномочия конфисковывать находящиеся под их юрисдикцией российские активы и передавать их на нужды Украины. Законопроект также поддерживает администрация президента.
Впрочем, он находится на начальной стадии, и в январе 2024 только получил одобрение комитета Сената по международным отношениям.
В то же время профильные эксперты отмечают, что закон REPO будет скорее символический характер, потому что президент США уже имеет право передавать активы одних стран другим, согласно закону о Международных чрезвычайных экономических полномочиях (International emergency economic powers, IEEPA).
США уже использовали этот закон. И не только после войны в Персидском заливе, коды существовало решение Совбеза ООН (тогда банки США заморозили, а затем перевели иракские активы Компенсационной комиссии ООН для выплаты репараций Кувейта). Американские президенты также применяли закон для замораживания в одностороннем порядке активов третьих стран: 1979 – Ирана, 1988 – Панамы, 1998 – Югославии, 2015 – Венесуэлы, 2021 – Афганистана.
Поэтому США уже могут помочь использовать часть замороженных российских активов в помощь Украине, стимулируя европейских партнеров быть более решительными в этом направлении.
Так что даже без принятия нового финансового пакета США имеют три альтернативных возможности поддержать Украину в обход Конгресса на кратко- и среднесрочную перспективу.
Их реализация потребует определенного времени, требует адвокации, но самое главное, что для этого нужно – это политическая воля со стороны Белого дома и Пентагона.
Впрочем, обеспечить Украину вооружением на более длинную перспективу и закрыть срочные нужды можно только посредством реализации «плана А» – принятие законопроекта о предоставлении нового крупного пакета помощи Украине.
Автор: Марианна Фахурдинова,
ассоциированная аналитика Центра «Новая Европа», гостевая аналитика CEPA (Вашингтон)
Автор выражает благодарность Алику Касману, Олегу Горенко и проекту ProtectUkraineNow за содействие в подготовке этого материала