Украина – в шаге от начала переговоров о вступлении в ЕС. Мы входим в процесс трансформации всех сфер экономики, законодательства, рынков и отношений. Ведь невозможно рассчитывать стать частью большого сообщества государств и продолжать жить по своим правилам, минуя устоявшиеся нормы ЕС.
Земельное законодательство и философию рынка земли придется гармонизировать с общепринятыми европейскими нормами. В частности, изменения в агросекторе необходимы Украине для экономического обновления и дальнейшей устойчивости.
Несмотря на отдельные непрофессиональные спекуляции, это не означает неуправляемой и тотальной распродажи земли. Каждая страна-член ЕС устанавливает свои фильтры, правила и ограничения для частного случая земельных отношения.
При этом для всех государств ЕС гарантом соблюдения границ и недопущения чрезмерно жесткого регулирования выступает Суд Европейского Союза.
Попробуем проанализировать, какие модели рынка земли существуют в разных странах ЕС. В каком состоянии рынок земли в Украине сегодня? Но какие возможности откроет завершение земельной реформы для государства, аграриев и землевладельцев?
В рамках проекта, инициированного Программой USAID АГРО, по аналитической поддержке адаптации законодательства Украины в аграрной сфере к европейскому праву, мы вместе с коллегами из Civitta и EasyBusiness проанализировали опыт 12 стран-членов ЕС по регулированию земельных отношений.
Для анализа выбрали страны Западной (Нидерланды, Бельгия, Ирландия, Испания, Франция) и Центрально-Восточной Европы (Литва, Польша, Румыния, Словакия, Венгрия, Хорватия, Чехия). Государства отбирали по принципу релевантности опыт этих государств для Украины.
Во всех этих странах существует открытый рынок земель сельскохозяйственного назначения (не существует запретов/мораториев на отчуждение таких земель), но степень либерализованности регулирования существенно отличается, особенно если сравнивать страны Западной и Восточной Европы.
В целом наиболее либеральны в сфере регулирования земельных отношений – Нидерланды и Бельгия.
Среди стран Центрально-Восточной Европы также либерализованы рынки земли в Чехии и Словакии. Во Франции, напротив, один из наиболее зарегулированных рынков земель в ЕС. Но в большинстве своем страны с жестко регулируемым земельным рынком можно найти среди новых членов ЕС.
Больше же ограничений существует в Венгрии.
В нескольких проанализированных странах установлены специальные требования к покупателям земель сельскохозяйственного назначения.
Так, например, в Венгрии только зарегистрированные фермеры могут приобрести более 1 гектара сельскохозяйственных земель. Фермером считается гражданин Венгрии и стран ЕС, имеющий квалификацию в области сельского или лесного хозяйства или занимающийся сельскохозяйственной и лесной деятельностью в Венгрии не менее трех лет в течение непрерывного пятилетнего периода, или владеющий не менее 25% зарегистрированного сельскохозяйственного предприятия.
Значительные ограничения также существуют и в Польше, где в основном предпочтение отдается фермерам, которые работают на земле, которой они владеют, а также только лица со статусом фермера могут купить участки площадью более 1 гектара. Такие лица обязаны вести сельскохозяйственную деятельность не менее пяти лет, где в этот период приобретенные земельные участки не могут быть проданы или переданы другим лицам.
Приобретение земли сельскохозяйственного назначения лицом, не являющимся индивидуальным фермером, в частности юридическими лицами, разрешается только с согласия, выданного Национальным центром поддержки сельского хозяйства.
Во Франции законом не установлены ограничения на приобретение земель в собственность, но для осуществления фермерской деятельности (и виноделия) необходимо получать специальное разрешение, одним из условий получения которого является наличие специального образования и опыта в сфере сельскохозяйственной деятельности.
Что касается ограничений на владение сельскохозяйственной землей для юридических лиц, то они не типичны. Только в Венгрии существует полное запрещение как для юридических лиц, созданных по законодательству Венгрии, так и других стран, покупать земли.
В Польше юридические лица должны получить согласие Национального центра поддержки сельского хозяйства при приобретении более 1 гектара.
В большинстве стран Западной Европы, таких как Нидерланды, Бельгия, Франция, Испания, а также Словакия права арендаторов максимально защищены. Механизмы обеспечения защиты арендаторов включают установление минимальных сроков аренды сельскохозяйственных земель (варьируются от 5 до 27 лет в разных странах).
Во Франции и Нидерландах также устанавливается максимальная арендная плата по договору, определяемая правительствами этих стран ежегодно. В Бельгии максимальная цена пересматривается раз в три года в регионах с участием представителей землевладельцев и фермеров.
В Словакии арендатор даже вправе потребовать уменьшения арендной платы, если ожидаемый доход не был достигнут из-за существенного изменения экономических условий или снижения цен на товары вдвое.
Автоматическая пролонгация аренды выступает еще одним дополнительным механизмом обеспечения прав арендаторов.
Такой инструмент действует в Испании, в двух регионах Бельгии (в Брюсселе и Фландрии), а также в Нидерландах.
Преимущественное право арендатора на покупку арендованной земли при ее продаже предусмотрено в Испании, Венгрии, Румынии и Бельгии (Брюсселе и Фландрии), Нидерландах. Во Франции и Польше такое право имеется с условиями – если аренда действовала не менее трех лет. Во Франции арендатор, намеревающийся купить землю, должен обрабатывать ее в течение следующих девяти лет. В Чехии такое право действует только при аренде государственных земель.
В странах, где отсутствуют вышеупомянутые механизмы защиты прав арендаторов, могут вводиться дополнительные гарантии: максимальный срок аренды и минимальная арендная плата.
В то же время в Ирландии и всех странах Центрально-Восточной Европы, кроме Словакии, более защищены владельцы.
В большинстве рассмотренных европейских государств предусмотрена добровольная консолидация земель по инициативе собственников, правительства или муниципалитетов, а участники процедуры консолидации должны получить земли, эквивалентные по стоимости имеющимся у них или компенсацию потерь.
Во Франции имплементирована специальная система землеустройства AFAFE на замену процедуры консолидации. Система осуществляется и финансируется муниципалитетами, разрабатывающими проекты консолидации и могут инициировать принудительное изъятие земель, а владельцы могут обжаловать такие решения в суде.
В Хорватии консолидация осуществляется из Программы уплотнения земель сельскохозяйственного назначения, которая разрабатывается Министерством сельского хозяйства и утверждается правительством. После консолидации земель запрещается проведение раздела земель консолидированного участка в течение 99 лет со дня принятия решения об объединении земель.
В Литве площадь проекта консолидации должна быть не менее 100 гектаров, иметь утвержденный генплан территории и минимум пять участников. В Испании есть специальные процедуры мелиоративной консолидации. Для ее проведения правительство должно своим указом признать, что консолидация является общенациональным интересом.
В то же время, есть страны, где процедура консолидации вообще не предусмотрена – это Румыния и Венгрия.
В странах ЕС, учитывая принцип свободного движения капитала и принцип недискриминации, в целом отсутствуют ограничения возможности для граждан или юридических лиц из других стран ЕС приобретать земли в собственность.
В то же время, ситуация отличается для лиц – резидентов стран вне ЕС.
Наиболее жесткий национальный режим в Венгрии: только граждане стран-членов ЕС могут покупать сельскохозяйственные земли.
В Литве кроме резидентов стран ЕС также могут покупать лица, зарегистрированные в странах-членах НАТО и Европейской ассоциации свободной торговли. А в Ирландии и Польше приобретение земель в собственность лицами, являющимися резидентами стран вне ЕС, требует разрешения органов власти.
Более либеральный режим в Хорватии – некоторые виды земель сельскохозяйственного назначения доступны для покупки иностранцами с 1 июля 2023 года. В то же время, остается запрет на приобретение лесов и пастбищ.
В Словакии в целом отсутствуют ограничения относительно резидентства и гражданства. Но существует принцип взаимности для резидентов не входящих в ЕС стран: сельскохозяйственные земли не могут быть приобретены иностранными гражданами или компаниями, страны происхождения которых не позволяют приобретение такой земли словацким гражданам или компаниям (например, сейчас такой страной является Украина).
В Испании отдельного разрешения требует приобретение сельскохозяйственной земли в некоторых регионах, таких как острова, испанские территории в Северной Африке и Гибралтарский пролив.
Государства-члены ЕС уполномочены регулировать отношения обращения земель самостоятельно на уровне национальных законодательств. Вместе с этим все шестерни регулирования в ЕС обращаются вокруг принципов свободного движения товаров, услуг, капитала, работников.
Оборот земель сельскохозяйственного назначения подпадает под действие принципа свободного движения капитала. Участники рынка обращения земель не могут подвергаться каким-либо ограничениям на движение капитала между государствами-членами Евросоюза.
Надзор за соблюдением этого принципа при внедрении внутренних национальных правил регулирования обращения земель государствами-членами Евросоюза осуществляет Суд ЕС (CJEU).
Суд ЕС во время многолетней деятельности сформулировал много устоявшихся позиций по регулированию земельных отношений:
Фиксация цен. CJEU подтверждает возможность регулирования цен на земли сельскохозяйственного назначения государством, если: такие меры базируются на объективных, недискриминационных, точных критериях; а установление цен направлено на избежание чрезмерной спекуляции землей. Также отмечается, что такие меры крайней мере, когда альтернативные, более мягкие инструменты отсутствуют. Борьба с агрессивной экспансией. При продаже земельного участка сельскохозяйственного назначения государством следует различать категории «рыночная стоимость» участка и «высокая тендерная ставка». Государство может не одобрить продажу участка по самой высокой цене в публичном тендере, если ставка непропорциональна стоимости участка. Требование относительно самостоятельного осуществления фермерской деятельности. Считается недопустимым, так как противоречит принципу свободного движения капитала. Государство не может на национальном уровне устанавливать требование обязательного самостоятельного осуществления фермерской деятельности к субъекту, который намерен приобрести земли сельскохозяйственного назначения. При этом легитимным является требование «сохранения земли в сельскохозяйственном использовании». Требование об обязательстве покупателя проживать вблизи участка. Такое требование также рассматривается как непропорциональное ограничение свободного движения капитала, а потому недопустимо. Установление лимитов на площади приобретения земель. Практикой CJEU не установлены указания по установлению лимитов на площади обретения права собственности на земли сельскохозяйственного назначения. Фиксация верхних границ размера на земли, которые можно приобрести или удерживать, является ограничением принципа свободного движения капитала. Административное разрешение на отчуждение земельных участков из-за военных рисков. Установление административного разрешения на отчуждение земельных участков, расположенных на прилегающих к сухопутным границам территориях, с целью защиты военного интереса государства возможно при наличии надлежащего и реального обоснования существования серьезного военного риска, недискриминации участников таких правоотношений и невозможности установления более мягкого ограничения.
По сути, решение Суда ЕС – это фильтр границ допустимых регулировок и ограничений поворотных точек, которые государства Евросоюза могут внедрять на уровне национального законодательства в сфере регулирования земельного правоотношения.
С 1 января 2024 г. в рамках так называемого второго этапа земельной реформы юридические лица, учрежденные гражданами Украины, получили право покупать сельскохозяйственные земли. Площадь, которая может находиться в одних руках (юридического или физического лица), увеличена со 100 до 10 тыс. гектаров. Для юридических лиц, желающих получать пассивный доход от аренды, открывается рынок с доходностью лучше депозитов.
Сейчас рынок находится на начальных стадиях, продано за три года всего 1% всех сельхозземель Украины.
По данным публичных реестров, до полномасштабного нападения России на Украину в феврале 2022 года в среднем по стране продавали 10 тысяч гектаров в неделю. По состоянию на декабрь 2023 продажи упали в четыре раза — до 2,5 тысячи гектаров в неделю. За первый месяц 2024 было заключено только 73 сделки купли-продажи на общую площадь 233 гектара.
По некоторым подсчетам, примерно 10% сельскохозяйственных земель пока потенциально заминировано, еще до 22% находятся под оккупацией. Поэтому спрос на сельскохозяйственную землю самый высокий в центральных и западных регионах.
Эксперты прогнозируют, что в течение года рынок активизируется, а цены на землю поднимутся.
Для государства функционирующий рынок земли – это поступление в бюджет как от договоров купли-продажи, так и от НДФЛ и военного сбора, дальнейшей аренды. Спрос и предложение постоянно растет, соответственно, увеличивается стоимость земли.
Уже сейчас необходимо выполнить «домашнее задание» и учесть нормы ЕС, позиции CJEU для того, чтобы украинский бизнес был конкурентным на европейском рынке, Украина была привлекательна для инвесторов и в дальнейшем избежать исков против Украины в Суд ЕС.
Украина до окончательного членства в Евросоюзе обязана гармонизировать земельное законодательство и привести его в соответствие с общепринятыми нормами ЕС. Завершение земельной реформы – это юридическая процедура, автоматически катализирующая экономические процессы, новые возможности для страны, аграриев, а также новый уровень защиты прав землевладельцев и землепользователей.
Именно поэтому после победы должен пройти третий этап земельной реформы в Украине, когда разрешение на приобретение земель сельскохозяйственного назначения получат иностранные инвесторы.
Однако этот вопрос подлежит решению украинским народом на общенациональном референдуме.
Авторы:
Юрий Горда, советник Aequo;
Евгения Чернецова, старшая юрист Aequo