В январе 2024 года президент Владимир Зеленский подал в парламент проект закона, нормирующий так называемое «двойное гражданство» — когда гражданин Украины является одновременно подданным другого государства или нескольких государств (более точный срок: множественное гражданство). Введение таких правил было одним из предвыборных обещаний Зеленского еще как кандидата в президенты, так что инициатива вряд ли кого-то удивила.
Но еще тогда многие напомнили, что закон о «двойном гражданстве» Зеленский предлагает уже в третий раз — предыдущие были в 2019 и 2021 годах и их успешно «похоронили» после критики: кто-то замечал проблемы с качеством президентского проекта, кто-то выступал против идеи «двойного гражданства» «в принципе. И хотя относительно нового законопроекта содержательных замечаний не звучало, его, похоже, снова похоронили. За четыре месяца рассмотрение документа, определенного как «неотложное», вообще не продвинулось.
Между тем с проблемой в реализации таких изменений столкнулась не только Украина.
Нормализация и разрешение множественного гражданства становятся общим трендом в Европе. В последние десятилетия ряд государств прошли этот путь; эта практика остается запрещенной только в единичных западных странах, но и там это пытаются изменить.
Реклама:
Даже если для этого приходится проводить референдум и исправлять конституцию.
В минувшие выходные это попыталась сделать Литва. Уже во второй раз. И снова неудачно.
«Европейская правда» подготовила материал о том, как и почему изменяются правила гражданства в Европе и кто сохраняет ограничения из прошлой эпохи, от которых Украина сейчас пытается избавиться.
Как Европа наказывала за два паспорта
Украина – далеко не единственное государство, где ведутся дискуссии о том, допустимо ли для человека иметь паспорта одновременно нескольких государств.
На самом деле каких-то 70 или даже 50 лет назад люди, подверженные сразу нескольким государствам, были единичными исключениями, но их количество постепенно росло. Это явление в мире воспринималось как проблема, с которой точно нужно бороться, но не совсем понятно, как именно.
В начале 1960-х годов в Совете Европы (которая тогда объединяла все европейские государства условного «антисоветского» Запада) даже договорились о международном соглашении, известном среди специалистов в международном праве как Страсбургская конвенция. Ее полное название – «Конвенция о сокращении случаев множественного гражданства и о воинской обязанности в случаях множественного гражданства». Этот документ, подписанный в 1963 году, обязывал европейские государства наказывать лишением гражданства добровольно получивших паспорт другой страны.
Почему так жестко?
Ибо гражданство воспринималось в мире не просто как самоидентификация или доступ к правам в определенной стране. Паспорт гражданина был свидетельством политической лояльности, который влек за собой определенные требования и условия.
К тому же тогда, через пару десятилетий после Второй мировой и в разгар холодной войны с СССР, в большинстве государств Европы действовал военный призыв, граждане-мужчины должны были отслужить в армии. А если человек является гражданином двух государств, то где он будет выполнять свой военный долг? И не начнут ли люди использовать инструмент двойного гражданства во избежание призыва в армию? А если второе гражданство дало государство из вражеского военного блока, то задача дополнительно усложняется.
Все это приводило правительства к выводу: множественное подданство должно быть запрещено.
Были и исключения.
Несколько европейских государств позволяли своим гражданам иметь другие паспорта – но это имело четкую историческую и основу безопасности, при этом приветствовалось «двойное подданство» только с отдельными близкими государствами.
Например, Великобритания сразу же, в 1963 году, подписала упомянутую Страсбургскую конвенцию о наказаниях за двойное гражданство, но ратифицировать ее не могла. В конце концов, в начале 70-х годов Великобритания ратифицировала лишь часть статей – касающихся военной службы, но не двойного гражданства как такового; ровно так поступила и Ирландия. Это позволило избежать дополнительных проблем для жителей Северной Ирландии, имеющих оба гражданства.
А Турция и Греция, чьи отношения издавна напряжены, в том числе из-за проблемы оккупированного Северного Кипра, стали единственными государствами «раннего» Совета Европы, которые вообще не подписали это соглашение, даже его «военную» часть.
Европа отказывается от наказания
В начале статьи мы упомянули о том, что жесткий запрет двойного гражданства – это норма из прошлого. Для Европы это действительно так.
Шло время. Границы на европейском континенте ставили все прозрачнее. В 1985 году государства Западной Европы даже подписали Шенгенское соглашение, в котором согласились убрать пограничный контроль между собой. Рабочая и академическая мобильность росли темпами, которые в середине столетия невозможно было представить
Появлялось все больше смешанных браков, дети которых обычно становились гражданами государств обоих родителей. А с завершением холодной войны европейские страны одна за другой отменяли обязательный военный призыв, что делало бессодержательным одну из ключевых причин запрета.
Наказание за двойное гражданство превратилось в дикость.
Поэтому в 1993 году государства-участники Страсбургской конвенции приняли изменения к ней, которые предусмотрели кучу исключений, основанных на родственных связях, когда никаких наказаний для человека с двумя паспортами быть не может.
И вообще общие ограничения множественного гражданства потеряли смысл, поэтому с расширением СЕ на Центральную и Восточную Европу ни одно из тамошних государств не присоединилось к договору, который все воспринимали как устаревший. А в 2000-х годах по континенту прокатилась волна денансаций, то есть решений о выходе из этого договора.
Некоторые, правда, оставили в силе положение о воинской обязанности, но и они были скорее формальными.
Опять же, есть исключения – это Австрия и Нидерланды, которые остались полноценными участниками конвенции (хотя и в смягченном в 1993 году варианте) и сохраняют за собой обязательство отбирать гражданство у австрийцев и нидерландцев, присягнувшим на верность другому государству. Хотя на практике эти нормы не очень работают (об этом – чуть дальше).
Хотя и там продолжаются дискуссии о том, не стоит ли смягчить действующие нормы.
Есть даже мнение, что сугубо юридически все без исключения у граждан Нидерландов и Австрии имеют также «второе гражданство», поскольку по нормам договора ЕС они получили также гражданство Евросоюза – с правами голосовать на евровыборах, свободно поселяться и работать в других государствах Евросоюза и тому подобное.
Но кроме того, решение о правилах приобретения и лишения гражданства находится в компетенции национальной власти, Брюссель на это не влияет. И когда Украина станет членом ЕС – ее тоже не смогут заставить ввести те или иные нормы.
Положение дел сегодня
Впрочем, нельзя сказать, что все другие столицы Европы, кроме Вены и Гааги, окончательно отказались от запрета двойного гражданства, де-факто или де-юре действовавшего у них в прошлом. Среди государств Центральной и Восточной Европы несколько тех, кто также имеют ограничения.
Прежде всего, это Литва и Словакия.
Жесткие запреты сохраняет Литва, потому что они прописаны в ее конституции, да еще в разделе, который нужно менять только на референдуме. Причем литовские власти упорно стремятся это изменить – но никак не удается.
Еще более интересный пример запрета двойного гражданства с наказанием нарушителей – Словакия.
Здесь причиной ограничений является опасение венгерского влияния.
Дело в том, что около десятой части словацких граждан имеют венгерское происхождение. И когда правительство Орбана начало агрессивную политику «раздачи паспортов» зарубежным венграм – в Братиславе решили ответить на это жестко.
Поэтому в Словакии разрешено двойное гражданство для тех иностранцев, которые хотят впервые получить словацкий паспорт, но действует запрет (за несколькими исключениями) для тех, кто был словаком от рождения, но хочет получить также второе, прежде всего венгерское гражданство. Если власти Словакии об этом узнают – то лишают словацкого гражданства. Хотя в Словакии данная политика вызывает серьезные дискуссии.
А кроме того, этот запрет массово нарушается.
Достоверно узнать наличие у человека второго гражданства – непросто, а иногда вообще невозможно, потому что многие государства хранят эту информацию в тайне, чтобы иногда их граждан не наказали. Как следствие, есть жесткая норма, которая формально есть, а реально – применяется очень избирательно.
Словацкий пример особый не только из-за раздачи венгерских паспортов, то есть проблемы, которая известна и нам. Словаки уникальны тем, что они ввели пусть не всегда действенный, но жесткий запрет для «своих», и при этом открылись для иностранцев, желающих переехать в страну.
Чаще всего действует наоборот: ограничения и требования «сдать старый паспорт» вводят для чужеземных мигрантов, а не для тех, кто является гражданами страны от рождения.
Германия требует отказаться от своего старого паспорта от иммигрантов, желающих стать немцами – за исключением граждан ЕС и еще нескольких государств (есть также отдельные правила в отношении беженцев, но это детали). Точно такие исключения по отношению к европейским гражданам действуют в Болгарии.
Хорватия и Эстония выдвигают такое требование для всех, у кого нет хорватских/эстонских корней. Похожа политика Испании, но там речь шире – о гражданах испаноязычных государств. Ирландия разрешает своим «новым гражданам» сохранять старое подданство, но запрещает получать дополнительное, третье гражданство после натурализации. И, наконец, Словения позволяет своим гражданам все, но если ты хочешь стать подданным Словении, то должен отказаться от старого паспорта.
А вот Латвия к 2013 году имела более жесткие ограничения, но «сдалась» и с 2013 года ввели кучу исключений, в том числе для граждан всех стран ЕС.
Смягчение на марше
Нормализация двойного или множественного гражданства продолжается и сейчас.
Литовцам, пытающимся изменить конституционную норму, можно разве что посочувствовать.
Так, референдумы по этому поводу проходили в мае 2019 и в мае 2024 вместе с первым туром президентских выборов. Оба раза около 74% взятых бюллетеней проголосовали за разрешение на двойное гражданство – и этого оказалось недостаточно. По литовской конституции, для конституционных изменений должны проголосовать 50% от всех зарегистрированных избирателей, а не только от тех, кто дошел до участка. А поскольку явка на выборах (в том числе по миграции) не дотягивает даже до 60%, то шансов на одобрение изменений в конституцию не было.
А вот немцы в ближайшее время, вероятнее всего, коренным образом изменят систему.
Бундестаг уже поддержал законопроект, который, среди прочего, снимает все ограничения по двойному гражданству и нормализует эту практику.
А поскольку Германия является «компасом» для многих других государств, то это может подтолкнуть к смягчению и другие столицы, в частности Вену. Хотя и сейчас абсолютное большинство государств Европы (а не только Евросоюза) открыто разрешают множественное гражданство. Широкий запрет для граждан с рождения получать другое подданство, как говорилось выше, действует только в четырех европейских государствах – Австрии, Нидерландах, Литве и Словакии.
Среди остальных также государства (например, Польша), которые не запрещают двойное гражданство, но при этом четко декларируют, что считают такого человека только гражданином Польши.
Последний принцип, кстати, прописан и в украинском законодательстве – как в действующем (вопреки стереотипам позволяющий двойное гражданство во многих случаях), так и в проекте, предложенном президентом.
Присоединится ли Украина к абсолютному европейскому большинству или оставит ли нормы о наказании части «двойных граждан»? До принятия парламентом нового закона о гражданстве этот вопрос остается открытым.
Но с течением времени, особенно после того, как значительная часть граждан уехала от войны за границу, появляется все больше аргументов за то, чтобы изменить действующие (и, скажем откровенно, не очень работающие) нормы, от которых большая часть европейских государств давно отошла.
Автор: Сергей Сидоренко,
редактор «Европейской правды»