В январе 2024 г. Европейская комиссия предложила продлить действие режима беспошлинной торговли для Украины еще на год. В апреле Европейскому совету и Европейскому парламенту удалось достичь договоренности о продлении временных односторонних торговых преференций для Украины до 5 июня 2025 года.
Следовательно, режим свободной торговли с ЕС будет продолжен, но с определенными оговорками.
В частности, это касается применения так называемых «мер предосторожности» — оперативного возобновления тарифных квот, установленных Соглашением об ассоциации, если импорт семи украинских товаров превысит лимит.
Мы проанализировали новый законопроект, чтобы выяснить, как изменение торговой политики ЕС отразится на украинских экспортерах аграрной продукции.
Реклама:
Продолжение с «предохранителями»
Создание Углубленной и всеобъемлющей зоны свободной торговли, которая началась с начала 2016 года, упростило доступ к европейским рынкам для украинских экспортеров. Однако для большинства «чувствительных рынков» (рынков именно аграрных продуктов) продолжали действовать импортные тарифные квоты.
Это означало, что определенное количество товаров может быть импортировано по более низкой или нулевой ставке пошлины, но превышение квоты означает более высокую ставку пошлины (для каждой единицы вне квоты).
В июне 2022 г. страны ЕС в одностороннем порядке отменили административные барьеры, полностью открыв свои рынки для украинской продукции; 2023 режим свободной торговли был продлен еще на год.
В январе 2024 г. Европейская комиссия рекомендовала продолжить действия автономных торговых преференций для Украины. Однако протесты румынских, болгарских, словацких и (главным образом) польских и венгерских фермеров повлияли на позиции политиков, что сказалось на проекте нового регламента.
Регламент от 2023 года содержал положение о возможности возврата ограничений, предусмотренных Соглашением об ассоциации, если украинские экспортные товары «негативно будут влиять на рынок подобных или непосредственно конкурирующих товаров» в странах-членах ЕС.
«Отрицательное влияние» можно трактовать достаточно широко, поэтому начиная с марта 2023 года диалог об украинском зерне регулярно переходил из конструктивной плоскости в эмоционально-политическую.
Новый регламент введет количественные ограничения (меры предосторожности) – автоматическое возобновление тарифных квот, если импорт определенных украинских товаров превысит лимит, вычисленный на основе исторических значений импорта.
«Потолок» для экспорта
Меры предосторожности будут касаться семи групп товаров, которые могут оказать значительное влияние на наиболее чувствительные рынки ЕС: птицу, яйца, сахар, овес, кукурузу, крупы и мед.
Первоначальное предложение Комиссии включало только первые три группы, но переговоры с Советом и Европарламентом привели к расширению списка. В 2023 году эти товары составили 16,6% стоимости украинского импорта в ЕС, из чего 14,1% приходилось на кукурузу. За исключением последней, меры предосторожности не будут касаться других ключевых статей украинского импорта в ЕС, в частности подсолнечного масла и пшеницы, на которые в 2023 году приходилось 7,7% и 5,2% общей стоимости импорта из Украины соответственно.
Комиссия будет регулярно оценивать кумулятивный объем импорта семи вышеупомянутых товаров и сравнивать его со средним арифметическим за вторую половину 2021 года, а также за 2022 и 2023 год (т.е. с совокупным объемом импорта за этот период, разделенным на 2,5).
Если между началом действия нового регламента и концом декабря 2024 года кумулятивный объем импорта с начала января 2024 года превысит лимит, Комиссия в течение 14 дней должна возобновить тарифные квоты до конца 2024 года. Кроме того, с 1 января 2025 года будет введена новая тарифная квота стоимостью либо 5/12 среднего арифметического значения упомянутого выше, либо соответствующей тарифной квоты, прописанной Соглашением об ассоциации (в зависимости от того, какое значение окажется выше).
Подобным образом приближение кумулятивного значения импорта между 1 января и 5 июня 2025 года к 5/12 среднего арифметического объема импорта за последние два с половиной года также приведет к возврату тарифных квот.
В общем идея мер предосторожности состоит в том, чтобы
беспошлинный импорт семи украинских агротоваров не превышал среднего показателя за последние два с половиной года.
Чтобы получить общее понимание влияния новых лимитов на украинских аграрных экспортеров в 2024 году, сравним объем импорта украинских товаров в ЕС в 2023 году с новыми лимитами.
Для подавляющего большинства подлежащих особому надзору товаров объем украинского экспорта в ЕС в 2023 году превышал лимит.
Источник: расчеты Центра экономической стратегии на основе данных Eurostat Comext (Barley groats and meal; cereal grains otherwise worked), мед (natural honey), птица (poultry meat and poultry meat products), сахара (sugars), кукуруза (maize, floor and pallets).
Как это отразится на украинском экспорте?
Заметнее всего новые ограничения повлияют на рынок сахара. В Евросоюзе достаточно жесткая регуляция рынка сахара в прошлом привела к уменьшению объемов производства и увеличению импорта.
Украина стала крупнейшим экспортером сахара в ЕС благодаря введению режима беспошлинной торговли в 2022 году: достаточно отметить, что если бы вторая половина 2021 года не была включена в вычисление лимита на импорт, он был бы на 23,4% выше.
Между 2022 и 2023 гг. объем украинского экспорта сахара в ЕС увеличивался параллельно с собственным производством ЕС. Это может свидетельствовать о том, что разрыв между объемом потребления и производства сахара в ЕС слишком высок, чтобы украинские экспортеры могли помешать европейским производителям.
Вероятно, сокращение объема импорта украинского сахара приведет к увеличению импорта из стран, с которыми ЕС подписал Соглашение об экономическом партнерстве (преимущественно развивающихся стран и стран третьего мира).
Следовательно, установление ограничений на импорт украинского сахара в странах ЕС будет достаточно болезненным для обеих сторон.
Во второй половине 2021 года (т.е. еще до начала широкомасштабного вторжения) украинский экспорт кукурузы в ЕС почти в пять раз превышал объем, подпадающий под преференциальные таможенные ставки.
Между 2022 и 2023 годами импорт украинских круп увеличился более чем вдвое. Заметно возрос объем импорта птицы и яиц, произведенных в Украину. Следовательно, не стоит удивляться включению этих продуктов в список товаров, подпадающих под действие «тормозного механизма».
Однако экспорт овса не претерпел значительных изменений даже после введения односторонних торговых преференций в 2022 году: его объем увеличился только в начале 2024 года, поэтому, вероятно, ЕС предпочитает действовать на опережение. По состоянию на конец февраля 2024 года (по нашей примерной оценке) украинские экспортеры почти полностью использовали лимит на ввоз овса в ЕС.
Торговля сельскохозяйственными товарами носит сезонный характер; следовательно, ее объем вряд ли будет увеличиваться линейно в течение 2024 года. Однако имеющиеся данные за январь и февраль текущего года свидетельствуют, что, вероятнее всего, объем экспорта всех групп продуктов «под особым наблюдением» Комиссии подвергается корректировке тарифными квотами.
Хотя автоматические меры предосторожности будут распространяться только на вышеперечисленные группы товаров, Комиссия также обязуется наблюдать, чтобы и другие рынки не испытали влияния украинского экспорта – в частности, это касается рынков пшеницы, злаков и масличных культур.
Возможна процедура возврата к импортным лицензиям, если Комиссия сочтет это обоснованным.
Что дальше?
Как отмечалось выше, из всех украинских товаров, на которые будут распространяться новые ограничения, только кукуруза имеет значительную долю в общей стоимости импорта украинских товаров в ЕС.
При этом импорт кукурузы в 2023 году не намного выше нового лимита – еще до начала большой войны и введения режима беспошлинной торговли Украина экспортировала значительные объемы этого товара в ЕС. Следовательно, украинская экспортная выручка вряд ли претерпевает серьезные изменения.
Однако два года беспошлинной торговли с ЕС создали некоторые стимулы к изменениям.
Поэтому частичный откат до довоенных квот станет достаточно ощутимым для некоторых производителей.
Это касается, в частности, производителей сахара: между 2022 и 2023 годами посевная площадь и валовой сбор сахарной свеклы увеличились на 35,9% и 32,1% соответственно, учитывая значительный спрос в странах ЕС и отмену достаточно высокой базовой ставки тарифных квот (33 ,9 или 41,9 евро за 100 кг (в зависимости от степени обработки).
Новый лимит, хоть и превышает прописанную Соглашением тарифную квоту более чем в 10 раз, блокирует возможности дальнейшего расширения производства.
Подобным образом, возможность свободно торговать с ЕС позволяла украинским производителям яиц и птицы наращивать объем производства в условиях нестабильного домашнего спроса.
Пересмотр положений Соглашения об ассоциации, касающихся либерализации торговли, должен был состояться в 2021 году. Однако полномасштабное российское вторжение заставило ЕС пойти на беспрецедентный шаг – полная отмена ограничений на украинский импорт.
Это решение – полезное, целесообразное и обоснованное – было, тем не менее, принято под давлением времени и обстоятельств.
Новый регламент, с одной стороны, устанавливает более жесткие рамки для ввоза украинской аграрной продукции, но с другой – все еще предлагает либо более, либо столь же выгодные (в случае отдельных групп продуктов) условия, чем Соглашение об ассоциации. Его также можно интерпретировать как сигнал, что дальнейшее увеличение объемов украинского аграрного импорта в ЕС потребует доказательств структурных изменений и, соответственно, пересмотра положений Соглашения об ассоциации.
Но главным сигналом является инициирование Еврокомиссией параллельного процесса переговоров по долгосрочному, постоянно действующему соглашению по либерализации тарифов с Украиной, как только зафиксированная временная рамочная структура вступит в силу. Такое соглашение должно гарантировать украинским агроэкспортерам стабильный доступ на рынок ЕС, тем самым ответив на их опасения.
Автор: Яна Охрименко,
старшая экономистка Центра экономической стратегии