30 октября Еврокомиссия опубликовала Отчет о расширении, в котором оценила прогресс реформ во всех государствах-кандидатах по вступлению.
Среди них – Украина, получившая 100-страничный документ.
Попробуем объяснить, в чем состоит значение этого отчета. А вместе с тем – какую оценку получила Украина, какие успехи у других кандидатов.
И главное – что с этими оценками делать дальше?
Реклама:
Ключевой «аудиторский» инструмент Еврокомиссии
Евросоюз заинтересован в регулярном мониторинге процесса адаптации права ЕС государствами-кандидатами.
Он осуществляется через пакеты расширения (Enlargement Packages) – набор документов, которые готовит и публикует каждую осень Европейская комиссия. Эти документы суммируют годовой прогресс государств-кандидатов и дают четкие указания по поводу будущих приоритетов реформирования.
От «коррупции» до телемарафона: ЕС ждет от Украины и как оценивает готовность к вступлению
Каждый пакет расширения включает две ключевые составляющие: Сообщения о расширении и Отчеты о расширении.
Сообщение о расширении (Communication on enlargement) – это ядро Пакета, в котором анализируется общий прогресс, достигнутый всеми странами-кандидатами и потенциальными кандидатами; вызовы, с которыми они столкнулись; реформы, которые еще предстоит провести.
В Сообщении также приводятся предложения по дальнейшим действиям, которые должен предпринять ЕС, например, предоставить стране статус кандидата на вступление, начать вступительные переговоры или, что актуально для Украины, перейти к открытию переговорных кластеров.
Отчеты о расширении (Enlargement Package Reports) – это документы, в которых Еврокомиссия дает подробную оценку состояния реформ в каждой стране-кандидате за прошедший год.
Украина впервые получила Отчет о расширении в 2023 году, после обретения статуса государства-кандидата.
Оценка в Отчете детализирована по переговорным разделам и кластерам и сопровождается рекомендациями по приоритетам реформ.
Еврокомиссия, в частности, фокусируется на двух ключевых аспектах:
1. Общий уровень имплементации права ЕС, или то, какая доля от обязательного минимума acquis communautaire внедрена в каждой стране.
Возможные оценки: 1) ранняя стадия подготовки; 2) определенный уровень подготовки; 3) средний уровень подготовки; 4) хороший уровень подготовки; 5) высокий уровень подготовки.
2. Прогресс, достигнутый за отчетный период, или тот объем усилий каждая страна приложила к имплементации права ЕС за конкретный год.
Возможные оценки: 1) регресс, 2) отсутствие прогресса, 3) ограниченный прогресс, 4) некоторый прогресс, 5) хороший прогресс и 6) очень высокий прогресс.
Важно отметить, что в большинстве своем информация, отраженная в Отчетах о расширениях, актуальна по состоянию на конец июня.
Именно до этого времени странам-кандидатам разрешено предоставить обновленные данные о своем прогрессе в выполнении рекомендаций за текущий год.
Оценки Украины: прогресс с нюансами
В Сообщении о расширении Еврокомиссия подтвердила, что Украина выполнила все условия, определенные для обретения статуса кандидата в 2022 году, в том числе требования по правам национальных меньшинств.
Также отмечается прогресс в судебной реформе и укреплении антикоррупционных механизмов, а также в имплементации мер, предусмотренных Ukraine Plan.
Вместе с тем «украинские» оценки в Отчете о расширении достаточно сдержанны.
В контексте общего уровня имплементации acquis Украина сохранила оценки, предоставленные Еврокомиссией в 2023 году, по абсолютному большинству переговорных разделов. Исключение составляет раздел 20 «Предпринимательство и промышленная политика», где Украина смогла продвинуться до уровня «определенный/средний уровень подготовки».
Что касается прогресса за отчетный период, то, как и в 2023 году, в этой части Украина не получила оценок «регресс» или «очень высокий прогресс» ни по одному из переговорных разделов.
По 21 главе из 35 Украина проделала тот же объем работы, что и в прошлом году.
По восьми главам страна достигла сравнительно большего прогресса.
По шести главам был достигнут меньший прогресс, чем в прошлом году.
По нескольким сферам Украина получила оценку «отсутствие прогресса».
Речь идет о таких сферах, как свобода передвижения работников, борьба с неофициальной занятостью, реформирование адвокатуры, развитие рынков капитала и небанковского финансового посредничества, адаптация патентного законодательства, введение обязательных критериев энергоэффективности в государственных закупках и другие.
Основными направлениями, над которыми Еврокомиссия рекомендует Украине работать в первую очередь, являются:
– формирование опыта правоприменения по делам о коррупции на самом высоком уровне;
– усиление добродетели, профессионализма и эффективности судебной системы и системы правоохранительных органов;
– усиление борьбы с организованной преступностью;
– обеспечение основополагающих прав (с учетом ограничений военного положения, которые Еврокомиссия признает пропорциональными);
– дальнейшая имплементация обновленного законодательства по защите прав национальных меньшинств;
– Продолжение реформ управления и децентрализации, в частности, в государственном и энергетическом секторах;
– Адаптация национального законодательства в свете ратификации Римского устава Международного уголовного суда.
Эти реформы относятся к сфере регулирования кластера «Основы процесса вступления».
Особое внимание к этим направлениям связано с прохождением Украиной процесса скрининга.
Согласно методологии расширения ЕС, первым кластером, по которому открываются переговоры после завершения скрининга, именно «Основы процесса вступления».
В Отчете о расширении Еврокомиссия подтвердила свою готовность к открытию этого кластера (и потенциально и других) уже в следующем году.
Молдова: темпы, близкие к украинским
Переговорная рамка Украины построена на принципе собственных заслуг, говорящего о том, что вступительные переговоры будут основываться на личных достижениях Украины и не будут зависеть от прогресса других государств-кандидатов.
Вместе с тем в своей политике расширения ЕС все еще склонен принимать совместные решения по региональным группам стран. Во время большинства волн расширения новыми членами ЕС становилось одновременно несколько стран (за исключением 2013 года, когда Хорватия единолично приобрела членство).
Эта политика влияет и на современных государств-кандидатов; в частности, четко прослеживается параллельность ключевых решений ЕС по Украине и Молдове.
Киев и Кишинев одновременно получили решение о кандидатстве и начале переговоров.
Обе сейчас проходят процесс официального скрининга, который Еврокомиссия оценила как «беспроблемный». В обоих случаях ЕС готов в 2025 году перейти к «скорейшему открытию» первых переговорных кластеров, начиная с «Основ процесса вступления».
Учитывая это, важно понимать, как Еврокомиссия оценила прогресс Молдовы и как это может повлиять на Украину.
Согласно Отчету о расширении для Молдовы, страна демонстрирует схожую с украинской динамику внедрения реформ. Только за кластером «Внешние отношения» наблюдается существенный разрыв в пользу Украины (разница в среднем оценена по уровню имплементации – 1,75 балла из 5).
Оценки Молдовы за общий уровень имплементации acquis в основном совпадают с оценками за 2023 год, как и в случае Украины, за исключением 5 разделов, где страна улучшила свои показатели.
В то же время, самой высокой оценкой в случае Молдовы является «средний/хороший уровень подготовки» (по одному разделу), тогда как Украина смогла достичь «хорошего уровня подготовки» по четырем разделам.
В контексте прогресса за отчетный период Молдова, как и Украина, не получила оценок «регресс» или «очень высокий прогресс» ни по одному из переговорных разделов. По 21 главе из 35 был выполнен тот же объем работы, что и в 2023 году, по семи разделам – достигнут больший прогресс, а еще по семи – меньшему.
Таким образом, несмотря на разные условия и вызовы, Молдова и Украина пока демонстрируют схожие темпы правовой адаптации, что объясняет идентичность решений ЕС по ним.
Сохранение и параллельное улучшение этой динамики может стать дополнительным аргументом в пользу интеграции двух стран – особенно в свете того, что ЕС, как правило, не склонен изменять собственные механизмы для вступления только одного государства, если другие кандидаты в регионе не демонстрируют надлежащего прогресса в проведении реформ .
Выводы для Украины
Несмотря на отсутствие сногсшибательных прорывов, оценки Отчета о расширении свидетельствуют о том, что Украина сумела сохранить динамику реформ и продолжает стабильное движение по евроинтеграционному пути.
Уменьшение динамики по разделам можно объяснить фокусом на запуск Ukraine Facility и прохождением процесса официального скрининга. Последний сейчас особенно важен: хотя Отчет о расширении важен для мониторинга прогресса, именно скрининговый отчет определяет возможность открытия переговоров по отдельным кластерам права ЕС.
Соответственно для правительства Украины можно выделить три ключевых направления для сосредоточения усилий в течение следующего года.
Во-первых, это, конечно, работа над рекомендациями Отчета о расширении с особым фокусом на приоритетных кластерах, переговоры по которым Украина стремится открыть в следующем году. Речь идет прежде всего об «Основе процесса вступления»:
В начале 2025 года Украина ожидает скринингового отчета по этому кластеру.
И внедрение рекомендаций по нему должно стать приоритетом правительства.
Во-вторых, это синхронизация работы над рекомендациями по выполнению индикаторов Ukraine Plan. Это позволит достичь большего прогресса по тем разделам acquis, которые отражены в Ukraine Plan.
И в-третьих, это подготовка Национальной программы адаптации законодательства Украины к праву ЕС сразу после публикации скрининговых отчетов по каждому кластеру.
Чем быстрее Украина завершит разработку программы и системы ее мониторинга, тем лучше сможет планировать выполнение условий по переговорным разделам.
Публикации в рубрике «Экспертна думка» не являются редакционными статьями и отражают исключительно точку зрения авторов