На прошлой неделе, 30 октября, Еврокомиссия опубликовала ежегодный отчет по всем государствам-кандидатам. Украине посвящено 100 страниц – немало, но меньше, чем в прошлом году.
Международные партнеры в целом адекватно оценили, чего нам удалось достичь, а чего нет, на пути в Европейский Союз, в том числе и в сфере правосудия.
К сожалению, за 2024 год в реформе судов продвижение Украины было незначительным.
В определенной степени из-за нежелания политической власти принимать нужные решения, частично – за неимением толчка со стороны международных партнеров (в частности от ЕС), который часто является решающим.
Реклама:
Разбираем подробнее, что же препятствует вступлению в Евросоюз и успешному завершению многолетней и многострадальной судебной реформы.
Реформа Верховного суда – актуальна
В очередной раз Еврокомиссия отмечает необходимость очистить Верховный суд (ВС), в частности снизить имеющиеся коррупционные риски там путем совершенствования проверки его судей из-за деклараций добродетели. Также в отчете четко отмечено, что необходимо изменить процедуру отбора судей в ВС через новое законодательство и единые критерии оценки добродетели.
Об этом говорили после масштабного коррупционного скандала с экспредседателем ВС Всеволодом Князевым, но за 2024 год ожидаемых изменений не произошло.
Важно и то, что в этом году Еврокомиссия предлагает не только усовершенствовать процедуру проверки деклараций добродетели, но и применять ее ко всем судьям, не только к Верховному суду.
Международные партнеры ожидают, что эти изменения будут прописаны в новом законе, который будет принят «быстрее».
Собственно, воплощение этой рекомендации, несомненно, должно способствовать главной цели реформы – очищению судейского корпуса.
Евроинтеграция на паузе? Как отчет ЕС стал сигналом тревоги для Украины и других кандидатов
Ведь, кроме настоятельной потребности в обновлении Верховного суда, есть еще немало других служителей Фемиды, которым предыдущий состав Высшей квалификационной комиссии судей (ВККС, этакий «HR-отдел судебной системы») дал возможность завершить оценку без должной проверки добродетели и профессиональной этики.
В частности, многие судьи апелляционной инстанции прошли «первичную квалификационную оценку» еще до создания Общественного совета добродетели (ГРД – помогает ВККС проверять добродетель судей) по очень поверхностной процедуре, которая не могла даже иметь следствием увольнения.
Также в 2019 году ГРД вышла из процесса оценки судей, заявив о манипуляции и игнорировании их выводов со стороны ВККС. Даже при участии в процессе Совета ВККС «амнистировала» подавляющее большинство неблагочестивых служителей Фемиды. Из почти 3 тысяч прошедших процедуру судей уволили только 15 судей.
Отчет не обошел своим вниманием решения Верховного суда, вредящие судебной реформе.
В частности, речь идет о недавнем решении Большой палаты ВС в отношении судьи Виталия Усатого, в котором, по словам Еврокомиссии, «суд отошел от своей предыдущей практики и поставил под угрозу квалификационную оценку судей с участием Общественного совета добродетели».
«Благодаря» такому решению 180 неблагополучных судей могли бы избежать квалификационной оценки и вероятного увольнения. Обычно в таких масштабных документах не обращают внимания на одно конкретное решение.
Это демонстрирует, насколько резонансна и действительно опасна позиция Верховного суда.
Стоит добавить, что необновленный ВС может навредить не только судебной, но и другим реформам, которые Украина уже осуществила или еще только намерена осуществить на пути в ЕС.
Черепашьи темпы квалификационного оценивания и рассмотрения жалоб на судей
Несмотря на то, что Еврокомиссия хвалит возобновление квалификационного оценивания, она отмечает его низкие темпы. Предпосылкой этого все еще являются проблемы с доступом к материалам досье для членов Общественного совета добродетели, о чем Еврокомиссия подчеркнула в отчете.
Документ не обошел и вопрос о способности самой ВККС.
В отчете говорится, что ввиду значительной нагрузки на ВККС способность Комиссии также следует усиливать, в частности реформируя ее секретариат. Общественные организации ранее писали, что такая реформа должна начаться с смены его руководительницы Елены Пономаренко на нового главу, избранного на прозрачном конкурсе.
Еврокомиссия также приветствовала принятие общих для ВККС и ГРД индикаторов.
К сожалению, в Брюсселе не увидели важной проблемы.
Речь идет о проблеме взаимодействия между Высшей квалификационной комиссией судей и Общественным советом добродетели. В частности, там речь идет о «некоторых разногласиях в практиках», однако в реальности есть большая проблема, что Комиссия во многих случаях игнорирует или не соглашается с выводами ГРД о неблагочестии служителей Фемиды. В частности о тех, которые «отмазывали» подвыпивших водителей, некоторых судей Майдана, академически недобродельных и т.д.
Учитывая, что это все несовместимо с должностями судей в странах Евросоюза, очень странно, что только перезагруженный с немалыми общими усилиями Украины и ЕС орган закрывает на это глаза.
Если Высшая квалифкомиссия судей и дальше будет оставлять явно недобродельных судей в должностях, то полной очистки системы можно не ожидать. Так что хотелось бы видеть от Еврокомиссии больше четкости в этих вопросах.
В то же время, в отчете они в очередной раз подчеркнули, что нужно провести и завершить квалифоценирование всех судей ликвидированного Окружного админсуда Киева (ОАСК), известного своими своевольными и антиукраинскими решениями. Это то, чего уже долго ждет и украинское общество.
Досталось от Еврокомиссии и Высшему совету правосудия (ВРП).
В отчете отмечается низкий темп увольнений судей и рассмотрение дисциплинарных жалоб и то, что Совет уволил только четырех служителей Фемиды по результатам квалифоценирования. На самом деле эта цифра несколько больше: из-за квалифоценирования и рассмотрения дисциплинарных дел уже уволены или еще будут окончательно уволены по меньшей мере 30 судей. Однако на общем фоне общественно важных и резонансных дел в отношении судей и, несмотря на принятие Советом приоритизации их рассмотрения, эта цифра все еще катастрофически мала.
Такими темпами очищение судейского корпуса практически никогда не завершится.
Есть определенная надежда на вновь созданную Службу дисциплинарных инспекторов, которая вот-вот начнет свою работу и частично сможет разгрузить ВРП – о ней Еврокомиссия вспоминает как об одном из немногих достижений за этот год.
Но окончательные решения по увольнению неблагополучных судей будут принимать именно члены ВРП, так что если они не изменят своих подходов, и обновление судебной системы, и евроинтеграция Украины останутся под большим вопросом.
Это также лишний раз подтверждает, что обновление ВРП (второй пункт из семи, выполнение которых являлось условием открытия переговоров о вступлении) сложилось не лучшим образом.
Причина этого – судейская часть Этического совета (Владимир Северин, Юрий Трясун, Лев Кишакевич), отбиравшей кандидатов. Их, как и некоторых других очень странных украинских членов комиссий, делегировал Совет судей Украины (ССУ) – устаревший и коррумпированный орган, помогавший создавать судебная мафия во главе с председателем ОАСК Павлом Волком.
Чего еще не хватает для качественного продвижения в судебной реформе
Через все рекомендации как в отношении судебной власти, так и других органов красной нитью проходит призыв Еврокомиссии к привлечению независимых международных экспертов в конкурсные комиссии для отбора кандидатов в судьи и органы судебной власти.
Именно эта практика помогла сдвинуть в свое время судебную реформу с мертвого места. Она началась с Высшего антикоррупционного суда (ВАКС), конкурс в который проводился Общественный совет международных экспертов (ГРМЭ – орган, на 100% состоящий из авторитетных судей и прокуроров из стран ЕС и других партнеров Украины).
Это и обусловило успех отбора в этот суд.
Далее эта практика, хотя и сильно видоизменена, перешла на конкурсы в Высший совет правосудия, Высшую квалификационную комиссию судей, Конституционный суд и т.д. Но здесь подбор осуществляют иностранцы вместе с украинскими экспертами, которых делегируют представители «судебной мафии» — соратники судей недостаточного Окружного админсуда Киева, председатель Совета судей Украины Богдан Монич и т.д.
Это значительно снизило качество конкурсов.
Учитывая это, стоит вернуться, хотя бы на переходный период, к модели, где добродетель анализируют только иностранцы.
То есть без участия представителей наших судейских органов, «судебной мафии» и политических и других «элит», заинтересованных в сохранении статус-кво.
Другой проблемный вопрос – срок полномочий этих международных советов. В частности, полномочия Общественного совета международных экспертов, отбиравшего ВАКС, истекали в ноябре 2024 года. Не без дискуссий, но их все же удалось законодательно продлить, однако всего на полтора года, чего все еще может быть недостаточно, чтобы завершить два конкурса в суд.
Однако на пороге другая большая проблема: 1 июня 2025 года завершаются полномочия Конкурсной комиссии с участием международных экспертов, избирающих членов ВККС.
Их заменят украинцы, которых будут делегировать Совет судей, Совет адвокатов, Совет прокуроров и Национальная академия правовых наук Украины. А довольно скоро после этого истекают сроки действия и других комиссий с иностранцами.
Чем это кончится – догадаться несложно.
Очевидно, что необходимо системное решение, которое заключалось бы не в продлении сроков каждого совета еще «на год или два», а в «привязывании» их действия к достижению Украиной определенного этапа, который бы свидетельствовал, что иностранцы в комиссиях больше не нужны.
Таким может быть, например, принятие решения Еврокомиссией о готовности Украины к вступлению или закрытию переговорных глав 23 и 24, в которых говорится о «фундаментальном» кластере – правосудии и правах человека.
Нередко это предложение критикуют противники реформы, мол, как это будет вступать в ЕС страна, в которой судей избирают иностранцы.
Это ложная логика, ведь когда Украина будет готова стать членом ЕС, это и будет означать, что международные эксперты свою роль исполнили.
Что об этом думает Еврокомиссия? Трудно сказать, ведь несмотря на упоминание «независимых экспертов» как обязательного элемента проведения конкурсов и анализов в будущих реформах, вопрос продолжения мандата действующих комиссий она не поднимает.
Более того, Еврокомиссия в отчете не настаивает, что участие международных экспертов должно быть 100% и даже не подчеркивает, что голос иностранцев должен быть решающим в случае смешанной комиссии.
Эта, на первый взгляд, маленькая деталь наталкивает на мысль:
похоже, международные партнеры и Еврокомиссия готовы смягчать требования и отходить от единой рабочей модели к более слабой.
Такая тенденция не радует, учитывая уже вышеупомянутые проблемы во время конкурса в ВРП.
Стоит добавить, что отчет Еврокомиссии важен и полезен для совершенствования на пути в ЕС, но очевидно, что он не мог вместить всех вещей, необходимых для полноценной судебной реформы.
Есть еще и другие аспекты, требующие неотложных изменений. Фонд DEJURE совместно с партнерами разработал «Карту судебной реформы», где пошагово расписал, какие еще изменения нужны для обновления системы правосудия в Украине.
Реформа адвокатуры и образования юристов
Второй год подряд Еврокомиссия акцентирует внимание на критическом состоянии адвокатуры в Украине и необходимости ее реформы. В отчете прямым текстом указано, что государство ничего в этом направлении как не делало, так и не делает.
В рамках реформы Украина должна перезагрузить органы адвокатуры, в первую очередь Национальную ассоциацию адвокатов Украины (НААУ), на основе прозрачной процедуры.
Еврокомиссия также вспоминает, что Высший совет правосудия до сих пор не получил двух членов по адвокатской квоте. Причина в том, что руководители адвокатуры, опасаясь потерять власть, уже два года блокируют проведение съезда адвокатов.
Это хорошо. Вопрос только, будут ли эти формулировки побуждать украинские власти осуществить в следующем отчетном году то, что не удалось в этом.
В отчете отмечен прогресс Украины в реформе права образования, которая остается приоритетом ЕС. Это продвижение важно для состояния правосудия в целом, поскольку чем выше стандарт преподавания и лучше уровень подготовки студентов-юристов, тем больше профессиональных и добропорядочных кадров смогут получить судебная система, прокуратура и адвокатура.
Но для дальнейшего движения в направлении евроинтеграции нужно также предпринять еще ряд важных шагов.
В частности необходимо разделить юридическое образование и подготовку специалистов для органов правопорядка.
Также Украина должна и дальше укреплять и унифицировать стандарты юридического образования, правила поступления, ужесточить требования к лицензированию юридических школ и финансированию права образования и т.д.
Продолжение следует?
Отчет о расширении имеет еще один изъян или, скорее, особенность.
Этот документ по формату является лишь общей рефлексией на то, что (не) произошло за год, и не содержит ни дат, ни конкретных нужных Украине вещей, которые нам не дадут, если мы не выполним обязательство до поры до времени.
Это не побуждает украинские власти делать такие непростые, но столь необходимые реформы правосудия.
Поэтому критически важно отразить все эти аспекты в других документах, уже имеющих определенную привязку как ко времени, так и к определенному прогрессу.
Здесь нужны усилия с обеих сторон: Евросоюзу – четко с датами и конкретными действиями отметить, что нам еще предстоит сделать, а нам – это реализовать. Иначе высока вероятность, что «законодательная магия» не состоится.
Вступление в ЕС – это не просто флажок, который мы хотим сорвать на финише.
Это прежде всего развитие институтов, в процессе чего Украина должна стать максимально похожей на другие страны Евросоюза.
В противном случае суть будет подменена формой, которая не принесет ни безопасности, ни стабильности, ни благосостояния гражданам, а весь процесс вступления будет больше фикцией, чем реальным изменением, к которому стремятся люди.
Авторы:
Михаил Жернаков, исполнительный директор Фонда DEJURE,
Мария Глушко, коммуникационница Фонда DEJURE