На этой неделе Венецианская комиссия («Венеция», ВК) опубликовала заключение по проектам законов о дисциплинарных процедурах и проверке судей, что вызвало серьезную обеспокоенность экспертного сообщества.
Несмотря на в целом критическую оценку вредных положений, некоторые рекомендации Комиссии могут существенно усложнить или даже сделать невозможным процесс очистки судов в Украине и привлечения недобросовестных судей к ответственности.
По крайней мере, народные депутаты смогут использовать этот вывод для продвижения вредных законопроектов, которые в результате поставят под угрозу наши обязательства перед ЕС и европейской интеграцией.
Почему решение «Венетияка» не панацея?
Венецианская комиссия — консультативный орган Совета Европы, который проверяет законы европейских стран на соответствие стандартам демократии, прав человека и верховенства закона.
Традиционно «Венецианка» щепетильна в оценке ситуации, собирает мнения всех участников процесса. Но не всегда все на 100% точно: некоторые ее рекомендации звучат уместно, если ваша геолокация находится в Страсбурге, а не в Киеве.
И причина здесь в непонимании «венецианцами» украинских реалий, тонкостей реформаторских процессов и исторического контекста.
Почему это происходит? Этому может быть несколько объяснений.
Помимо Украины комиссия сотрудничает более чем с 60 другими странами. Ее членами являются судьи, профессора, депутаты, которые не живут украинскими реалиями 24/7 и отталкиваются от стандартов, разработанных в других условиях, в другое время, для других стран и для другой цели.
Например, неизменность судей уместна для стран, в которых система уже работает и которую необходимо сохранить. Для Украины это абсолютно вредно, потому что наша задача – обновить судейский корпус.
Судебное самоуправление хорошо защищает от политического влияния в странах, где есть доверие к судам.
Очевидно, что при коррумпированных судах и органах судейского самоуправления (например, Совете судей, который постоянно делегирует «своих» людей в различные комиссии) этот рецепт в Украине обречен. Исследователи неоднократно писали о том, что это не работает в Центральной и Восточной Европе.
Кроме того, с 2022 года члены Комиссии еще не приезжали в Украину в рамках ранее обычных миссий. Такие визиты позволяли напрямую оценить ситуацию, пообщаться с ключевыми экспертами и соответствующим образом скорректировать выводы. Сейчас консультации проходят виртуально.
Так что, несмотря на то, что рекомендации Венецианской комиссии традиционно пользуются большим доверием в Украине и ЕС, эти рекомендации могут не работать на практике и не соответствовать нашим уникальным обстоятельствам.
И как в случае с новым решением – даже чтобы навредить и отбросить нас в судебную реформу.
Когда позиция Комиссии «пошатнулась»
Осенью 2020 года Конституционный суд Украины (КСУ) принял скандально известное решение, которое фактически разрушило систему антикоррупционного контроля.
Под лозунгом «защиты независимости судебной власти» судьи фактически разрушили антикоррупционную инфраструктуру, объявив неконституционными положения об электронных декларациях, открытом реестре активов чиновников и уголовной ответственности за ложь в декларациях.
Возникла угроза потери безвизового статуса и финансовой поддержки со стороны ЕС и Международного валютного фонда.
Тогда Венецианская комиссия резко раскритиковала доводы суда и поддержала восстановление антикоррупционных механизмов – а позже посоветовала реформировать сам КСУ посредством прозрачного конкурса с участием международных экспертов и представителей гражданского общества.
Это стало отправной точкой для дальнейших изменений. И в 2021 году Комиссия подтвердила правильность такого подхода и сохранила простую логику: качество отбора в КСУ = качество судебных решений.
Как открыть путь в ЕС: ключевые реформы, которые должна реализовать Украина
Уже после начала полномасштабного вторжения, когда Украина получила статус кандидата в члены ЕС в июне 2022 года, реформа Конституционного суда стала частью пакета из семи обязательств, которые Украина должна была выполнить.
В ответ в августе в Верховной Раде появился законопроект №7662 об отборе судей в КСУ. Однако здесь позиция Комиссии «пошатнулась».
В новом срочном заключении она фактически согласилась на «размытый» формат соревнований. Из-за фактических ошибок и ложных выводов комиссия дала рекомендации, подрывающие саму суть реформы.
В частности, решения Консультативной группы экспертов (ДГЭ), которая отбирает судей КСУ, стали рекомендательными, а не обязательными, а международные эксперты не имели решающего голоса в комиссии, вторую половину которой составляют представители президента, парламента и съезда судей.
Это открыло возможность политического влияния на выбор судей КГУ.
19 декабря 2022 года, после волны критики со стороны гражданского общества, Венецианская комиссия вновь изменила свою позицию: она уже прямо рекомендовала сделать решения ГГЭ обязательными и добавить седьмого члена (международного эксперта).
Но было поздно: за неделю до этого Верховная Рада приняла закон о порядке отбора судей КСУ консультативной экспертной группой в составе трех украинских и трех международных экспертов.
Участие последнего повысило прозрачность процедуры, но имело возможность блокировать решения украинских членов комиссии.
В 2023 году появился новый законопроект, исправивший предыдущие пробелы. Венецианская комиссия оценила законопроект и поддержала решающее голосование международных экспертов в отборочной комиссии, подчеркнув необходимость незамедлительного заполнения вакансий в КГУ.
Сразу после этого Верховная Рада наконец приняла вышеупомянутый закон, который окончательно усовершенствовал процедуру отбора судей КСУ.
Эта история демонстрирует, что позиция Венецианской комиссии может «качаться» и вместо ожидаемой экспертизы сыграть на руку украинской власти. Но благодаря системному диалогу и настойчивости гражданского общества мы достигли правильного результата.
Когда «универсальные стандарты» противоречат украинским реалиям
Еще одним обязательством Украины перед ЕС в уже упомянутом «статусном пакете кандидата» было обновление законодательства о национальных меньшинствах.
По мнению экспертов, это требование, похоже, успокоило Венгрию и было связано с принятием необходимого рамочного закона о национальных меньшинствах.
Несмотря на то, что Украина официально не запрашивала мнение Комиссии, в июне 2023 года «Венецияка» выступила с резко критическим заключением относительно принятого в декабре 2022 года Закона о национальных меньшинствах.
Тогда эти рекомендации вызвали широкий общественный резонанс, поскольку предлагали сузить использование украинского языка в публичном пространстве.
Фактически выполнение рекомендаций «Венетияка» означало бы откат от политики лингвистической деоккупации русского языка.
Позже комиссия выступила с еще одним выводом, где подчеркнула чрезмерную продолжительность запрета на использование русского языка на публичных мероприятиях даже после окончания войны.
Как отметили эксперты, «запрет на использование (пока) самого распространенного языка меньшинства в стране в течение нескольких лет после окончания войны вряд ли будет соответствовать условиям правовых ограничений».
Эта история – яркий пример столкновения «универсальных» норм с украинской действительностью.
Преобладание русского языка в Украине – это не проявление «национального меньшинства», а наследие имперского давления, поэтому его защиту в нынешних условиях нельзя приравнивать к защите языковых прав меньшинств.
Судебная реформа под угрозой
Новое решение Венецианской комиссии является последним примером того, как, несмотря на в целом положительный вывод о продвижении судебной реформы, некоторые рекомендации могут свести на нет полезные результаты.
Немного контекста. По запросу Высшего совета юстиции эксперты Венецианской комиссии рассмотрели и дали заключения по трем законопроектам: №13137 и 13137-1 (практически идентичным) о дисциплинарных процедурах, а также о проверке деклараций о добропорядочности и семейных связях судей (проект закона №13165-2).
Первые два законопроекта (один из них инициирован, в частности, главой комитета Верховной Рады по вопросам правовой политики Денисом Масловым) фактически делают невозможным увольнение судей за дисциплинарные нарушения.
Это позволит судьям с российскими паспортами, взяточникам и пособникам остаться на своих постах.
Или судьи поймали за вождением в нетрезвом виде.
Именно за это были уволены одиозный Павел Вовк и еще несколько судей Окружного административного суда Киева, экс-глава Верховного суда Всеволод Князев и Алексей Тандыр, забившие до смерти нацгвардейца.
Законопроекты также освобождают судей от ответственности за непредставление или непредоставление имущественных деклараций, отменяют квалификационные оценки как форму дисциплинарного наказания, открывают возможности блокировать жалобы на недобросовестных судей и повышают шансы сомнительных кандидатов получить должность судьи.
Следует отметить, что Венецианская комиссия, тем не менее, подвергла эти законопроекты серьезной критике.
В частности, Комиссия не поддержала снижение необходимого количества голосов для назначения судьи, отстранение судьи от осуществления правосудия в связи с возбуждением дисциплинарного дела и возбуждением дела в отношении судьи вышестоящими судами, Советом судей или Временной следственной комиссией Верховной Рады, а также отсутствие ответственности судьи за отказ объяснить происхождение богатства, приобретенного до назначения на должность.
Комиссия резюмировала, что этим изменениям явно не хватает последовательности и комплексного подхода, и поэтому предлагает эффективно использовать существующие механизмы.
При этом Комиссия не выразила четкой позиции относительно нескольких ключевых угроз законопроекту:
отмена ответственности судей за непредставление или недостоверные сведения в имущественных декларациях, а также ликвидация квалификационной аттестации как вида дисциплинарного наказания. Что же касается кардинального сужения содержания основной причины увольнения судей («поведение, дискредитирующее звание судьи или подрывающее авторитет правосудия»), то «Венецияка» предлагает сузить эту причину еще больше.
Кроме того, некоторые рекомендации могут фактически повернуть вспять уже достигнутый прогресс. Например:
«Семейный иммунитет». Комиссия предлагает исключить дисциплинарную ответственность судей за роскошную жизнь членов их семей, превышающую их доходы.
Очевидно, что это только усилит тенденцию передачи имущества родственникам и сделает невозможным привлечение судьи к ответственности за незаконное обогащение.
Например, судья в отставке Владимир Сиверин, трое детей которого получили в подарок квартиры, в том числе шестикомнатную площадью 222 квадратных метра. м. Чи судья Олег Хрыпун, который, по данным Bihus Info, «периодически посещал» незадекларированный дом стоимостью около 34 миллионов гривен, где живет его бывшая жена.
Кстати, фиктивный развод – еще одна распространенная схема, используемая судьями для сокрытия активов.
Ограничения для заявителей. В настоящее время любой желающий может подать жалобу на судью, если ему известно о нарушении. Однако Комиссия рекомендует сузить круг жалобщиков только до «жертв действий судьи» или тех, кто имеет определенный «законный интерес».
В результате судьи останутся безнаказанными, поскольку в подавляющем большинстве их нарушений нет жертв или тех, кто не подает жалобы. Это касается случаев вождения в нетрезвом виде, взяточничества, получения российского гражданства судьей, коллаборационизма.
Общественные активисты, годами разоблачающие нечестных судей, не смогут подать жалобу на судью.
По крайней мере, пока они не докажут, что у них есть «законный интерес».
Например, если бы это правило действовало раньше, 87 судей, привлеченных к ответственности по жалобам Фонда DEJURE, избежали бы наказания.
«Блокировка жалоб». Законопроект содержит положения, позволяющие блокировать жалобы на судей — нормы, направленные против общества и в пользу судебной мафии.
Достаточно, чтобы в течение года была отклонена одна жалоба – а последующие можно признать «злоупотреблениями», установив за каждую новую жалобу пошлину до 30 000 гривен на три года. Венецианская комиссия, хотя и сделала по этому поводу некоторые замечания, не оценила реальных рисков блокировки законных жалоб.
Анонимизация решений. Комиссия призвала обезличить дисциплинарные решения и ограничить во времени доступ общественности к ним. В наших реалиях это значительно усложнит проверку серьезности и систематичности дисциплинарных нарушений со стороны судей в будущих конкурсах на ключевые должности в судебной системе.
В целом, в связи с тем, что законопроекты содержат ряд действительно вредных положений, принятие их за основу будет неверным шагом. Поэтому необходимо подготовить еще один законопроект, который будет учитывать усиление дисциплинарных процедур.
Что касается рекомендаций по другому законопроекту, который прошел оценку Комиссии и касается проверки деклараций о неподкупности и семейных связях судей, то здесь также есть ряд проблем.
Так, законопроект №13165-2 не предусматривает единовременную проверку действующих судей Верховного суда с участием международных экспертов – вопрос, по которому Венецианская комиссия не выразила четкой позиции.
Такого рода пересмотр критически необходим, поскольку Верховный суд годами блокирует чистку судебной системы, принимает решения, откатывающие реформу, и остается символом безнаказанности в сфере правосудия. Без этого доверие к Верховному суду останется на критически низком уровне, а сама реформа рискует вновь превратиться в косметическую.
Также официальные отчеты ЕС о расширении и программа поддержки ЕС для Украины Ukraine Facility прямо требуют преодоления коррупционных рисков в Верховном суде путем усиления системы проверки деклараций о добропорядочности судей.
Несмотря на заключение Венецианской комиссии, окончательную оценку этим законопроектам все равно будет давать Европейская комиссия.
И весьма вероятно, что оно будет отрицательным, поскольку предлагаемые нормы явно не соответствуют обязательствам Украины перед ЕС.
В частности, несколько месяцев назад специализированное управление Еврокомиссии уже «настоятельно рекомендовало» привлечь международных экспертов к проверке высших судов, а также раскритиковало отсутствие специальной проверки деклараций о добропорядочности судей высших специализированных судов и Верховного суда.
* * * * *
Недавнее заключение Венецианской комиссии создает серьезные проблемы для дальнейшего развития судебной реформы и проверки честности судей.
Во-первых, это может быть использовано народными депутатами для оправдания вредных законодательных изменений.
Тогда в результате дисциплинарная система вновь станет щитом для недобросовестных судей, а не инструментом очищения.
И здесь существует существенная угроза того, что Украина потеряет то, что она с огромным трудом строила долгие годы в нелегкой борьбе за обновление судов. Такое развитие событий может существенно осложнить, а то и сделать невозможным выполнение наших евроинтеграционных обязательств, особенно на фоне скандала с НАБУ и САП и провала голосования в Верховной Раде двух судей Конституционного Суда.
Следует помнить, что стандарты дает Комиссия, но ответственность за то, как они работают, лежит на нас.
Именно поэтому экспертное сообщество и общество должны сохранять активную роль – не слепо соглашаться или, наоборот, отрицать, а осмысленно адаптировать европейские стандарты к нашей реальности.
При этом роль Евросоюза остается особой, поскольку он располагает всеми необходимыми рычагами.
При этом подавляющее большинство украинцев стремятся вступить в ЕС, а около 73% украинцев поддерживают давление международных партнеров на украинские власти с целью наведения порядка в системе правосудия. Ведь от этого зависит, станут ли наши суды образцом верховенства права, чего и ждут украинцы.
Статью подготовили эксперты Фонда DEJURE и Антикоррупционного центра.