В конце каждого года Европейская комиссия публикует «отчет о расширении» с анализом положения дел во всех странах с официально признанными перспективами вступления. Это произойдет и в 2025 году: посол ЕС Катарина Матернова заявила, что отчет будет обнародован 4 ноября.
Это основной документ, который оценивает, движется ли государство-кандидат к вступлению в ЕС или нет; Можно ли говорить о значительной скорости реформ, или государство «топает на месте», или, наоборот, демонстрирует откат в реформах.
Но еще до публикации этого документа можно прогнозировать: отчет по Украине станет сигналом тревоги.
Еврокомиссия будет вынуждена констатировать: реформы практически остановились.
По крайней мере, в отношении наиболее важных, «фундаментальных» глав это можно сказать с уверенностью, поскольку именно такой вывод следует из уже опубликованного «теневого доклада», который подготовила для Евросоюза коалиция украинских аналитических центров.
Здесь, однако, важно подчеркнуть: пока никакой катастрофы не произошло. ЕС — по крайней мере на данном этапе — не будет делать выводов о том, что Украина не достойна быть кандидатом или продвигаться в ЕС. Более того, европейские столицы, даже зная о подготовке доклада с критикой Украины, готовы дать Украине позитивный сигнал.
На саммите Евросоюза 23-24 октября планируют принять решение о том, что Украина готова и достойна открытия ЕС с ней вводных переговоров по трем из шести кластеров. Премьер-министр Венгрии Виктор Орбан, конечно, гарантированно будет против этого пункта – ожидается, что он будет одобрен голосами 26 государств (то есть всех, кроме Венгрии). Поэтому открытия кластеров не произойдет и ЕС будет вынужден реализовать новый «план Б», о котором уже сообщала «ЕвроПравда».
Но здесь главное другое. Украина должна понять: ЕС готов открыть для нее свои двери. Но чтобы войти в эти двери, Киев должен срочно, прямо сейчас начать преодолевать путь и проводить реформы, которые практически остановились в последние год-два.
О чем идет речь?
Сначала немного теории.
«ЕвроПравда» неоднократно сообщала, что переговоры Украины о вступлении в ЕС на самом деле не являются «переговорами» в классическом понимании этого слова. Процесс вступления построен таким образом, что государства-кандидаты должны имплементировать всю правовую базу Европейского Союза в свое законодательство, поскольку это является обязательным для всех государств-членов, а также для новых. И в процессе внедрения этих европейских стандартов представители Еврокомиссии и правительства государства-кандидата должны регулярно встречаться; договориться, все ли Украина делает правильно.
Место для реальных «переговоров» в этом процессе есть, но оно весьма ограничено.
Например, есть несколько направлений, правила и процедуры по которым в ЕС четко не закреплены – это, например, вопросы верховенства закона, борьбы с коррупцией и другие вопросы, связанные с основами демократии. В разных странах ЕС судебная система построена идеально, нет единого «правильного» стандарта. Главное добиться, чтобы суды были справедливыми, решения в целом принимались в соответствии с законом и т. д. И поэтому Киев может доказать, что его подход наиболее правильный.
Все это собрано в переговорном кластере №1 «Основы». Правила ЕС устанавливают, что прогресс в переговорах по этому кластеру имеет решающее значение для всего процесса переговоров о вступлении.
Из пронумерованных глав этого блока наиболее важными являются глава 23 «Правосудие и основные права» и глава 24 «Справедливость, свобода и безопасность».
Именно эти определяющие главы 23 и 24 являются предметом «теневого отчета».
Этот «теневой отчет» был подготовлен по заказу Еврокомиссии, поэтому Брюссель сравнивает его выводы с выводами украинской общественности.
В объединение аналитических центров, подготовивших отчет, вошли Лаборатория законодательных инициатив, Transparency International Украина, Центр по правам человека ЗМИНА, «Будущий юрист», Ассоциация юристов Украины и «Европа без барьеров». «Европейская правда» также входит в эту коалицию. ЕС интересовались подробностями процессов в Украине, поэтому был выпущен огромный документ объемом более 1000 страниц; Вы можете прочитать его на украинском и английском языках.
Борьба с коррупцией: проблемы с проблеском надежды
«Европейская Правда» позже опубликует более подробное описание ситуации по ключевым направлениям, но сначала — общий обзор.
Это поможет понять, почему мы утверждаем, что отчеты о прогрессе Украины становятся «сигналом тревоги» для Киева, и в то же время саммит ЕС готовит и позитивные сигналы.
Конечно, особое внимание привлекают события июля, когда украинские власти попытались подорвать независимость антикоррупционной инфраструктуры. Этот эпизод будет включен в оба доклада — как независимый украинский, так и официальный от Еврокомиссии. Более того, по этому сверхделикатному вопросу тщательно проверялись формулировки документов.
Примечательно, что в публичном отчете нет термина «откат реформ», хотя он вполне мог появиться.
Этот термин подобен лакмусовой бумажке. Его используют по отношению к Турции, Грузии – но не к Украине.
Прежде всего, из-за того, что ключевые положения закона от 22 июля были оперативно отменены Верховной Радой.
Однако документ не скрывает проблем, которые создала себе Украина. Также отмечается, что Киев еще не устранил все последствия атаки на антикоровскую инфраструктуру.
В докладе признается, что за это нападение была совместная ответственность парламента и президента Зеленского. «Мирные протесты и заявления общественных организаций не убедили президента наложить вето… — напоминает отчет. — (Этот закон) поставил под угрозу институциональную независимость и автономию САП и НАБУ на 9 дней». Речь идет также о том, что скандальный закон, принятый 22 июля, был принят с «нарушением демократических процедур».
Более того, говорят, что проблемы не преодолены. Собственно, для украинцев это не открытие, но по результатам этого «теневого отчета» у ЕС тоже не останется другого выхода, как заявить об этом в официальном отчете о расширении.
«Остаются существенные проблемы, которые мешают эффективному противодействию коррупции», — говорится в резюме документа и напоминает о проблемах, которые создаются как для работы НАБУ/САП, так и для Высшего антикоррупционного суда.
Почему же тогда говорится, что доклад не был катастрофическим?
Прежде всего, необходимо еще раз подчеркнуть отсутствие словосочетания «откат реформ». Переход к этой терминологии стал бы признаком того, что тенденции больше не контролируются.
Во-вторых, в документе признается, что наряду с «постоянными проблемами в работе антикоррупционных институтов», которые, к тому же, существуют уже больше года, есть и «определенные позитивные изменения». Среди них «масштабный набор новых сотрудников в НАБУ и САП, утверждение стратегии развития НАБУ и начало работы над стратегией институционального развития САП; принятие закона, усовершенствовавшего порядок заключения соглашений по делам о коррупции, формулирование Верховным судом важных правовых позиций по определению должностных преступлений, а также принятие НАБУ мер по повышению уровня информационной безопасности».
В результате авторы доклада приходят к выводу, что в сфере противодействия коррупции отчетный год характеризовался не только проблемами, но и «неоднозначными тенденциями в сфере противодействия коррупции».
По сути, это дает Киеву шанс продемонстрировать изменения в следующем году.
Застой правосудия
Однако 22 июля закон «догнал» украинские власти в докладе ЕС по другому вопросу.
Хотя в украинском публичном пространстве эти решения упоминаются прежде всего как атака на антикоррупционную инфраструктуру, с точки зрения европейских реформ они нанесли вред Украине и в другом направлении — в вопросе работы прокуратуры.
Европейский Союз рассматривает прокуратуру как часть системы правосудия (и именно в этом заключается ее роль в европейской системе). А закон №4555-IX от 22 июля нанес удар не только по независимости НАБУ и САП, но и по независимости прокурорского надзора.
И эти вредные правки (такой термин используется в докладе) Украина никогда не отменяла.
Поэтому одна из ключевых рекомендаций доклада, которая обязательно будет поддержана Евросоюзом, — это полный пересмотр норм, внесенных в законодательство во время июльской атаки. Кроме того, действия Генпрокуратуры подвергаются резкой критике как не способствующие евроинтеграции Украины.
«Европейская правда» также готовит отдельную публикацию о требованиях европейских реформ в этой сфере.
А в описании судебной реформы используются такие термины, как «замедление» и «трудности».
Это определенно не та формулировка, которую хочет видеть в отчете о своем движении в ЕС государство, претендующее на ускоренное вступление в Союз, а Украина претендует именно на такую роль.
Среди наиболее значимых проблем в теневом докладе упоминается частичная приостановка работы Конституционного суда, давление правоохранительных органов на Высшую квалификационную комиссию судей Украины, провал конкурса в Высший антикоррупционный суд, задержки с созданием высших административных судов и новые схемы масштабной коррупции в отдельных судах.
Согласитесь, даже это описание указывает на достаточно серьезные проблемы. А их в отчете перечислено гораздо больше.
Ситуация в сфере правосудия требует отдельного обсуждения на презентации «теневого доклада», которая состоится 23 октября; «ЕР» также посвятит этому отдельную публикацию.
Проблемы повсюду
И самое главное. К сожалению, можно констатировать, что снижение (а в некоторых случаях даже замораживание) темпов реформ стало своеобразной «визитной карточкой 2025 года».
По крайней мере, в главах 23-24 лишь несколько областей – и те, которые не привлекают наибольшего внимания ЕС – это те, где Украина может похвастаться ощутимыми достижениями в реформах.
«В отчетном периоде не произошло существенных изменений в части урегулирования проблемных вопросов функционирования судейского самоуправления», «нерешение ключевых проблем в сфере адвокатуры лишь усилило их негативное влияние на систему правосудия» — такие формулировки характерны для отчета 2025 года.
В разделе о правах человека в большинстве сфер также упоминается, что Украина не провела ожидаемых реформ. Иногда просто невозможно объяснить причины бездействия государства, ведь есть даже готовые документы, разработанные и согласованные с ЕС, которые просто остаются без согласования.
Вот наглядный пример:
«Национальная стратегия в сфере прав человека нуждается в обновлении. В 2022 году в связи с масштабным вторжением начался процесс разработки обновлений Стратегии, а в 2023 году был разработан и представлен в Офис Президента Украины проект изменений в эту Стратегию. По состоянию на конец июля 2025 года Стратегия не обновлена. Следующий план действий по ее реализации закончился в 2023 году — и новый не принят».
Украина сейчас находится на пороге переговорного процесса.
Впереди огромный массив реформ, которые должно провести наше государство, чтобы соответствовать законодательству ЕС и претендовать на политическое решение о нашем вступлении. И тот факт, что мы находимся в состоянии войны, не дает Киеву дополнительных аргументов или права игнорировать те или иные европейские требования.
Теперь необходимо не только возобновить реформы, но и ускорить их в несколько раз. Поэтому Киев должен, во-первых, заверить своих европейских партнеров, что мы об этом знаем, а во-вторых, показать свою способность двигаться к вступлению. В 2025 году ни одна из этих задач не решена.
Автор: Сергей Сидоренко,
редактор «Европейской правды»