В конце сентября Украина совместно с Еврокомиссией завершила двусторонние встречи в рамках официальной проверки соответствия украинского законодательства законодательству ЕС. До конца года Украина планирует утвердить переговорные позиции для всех переговорных кластеров.
Во время переговоров о вступлении Украина неизбежно попросит ЕС о переходном периоде – особенно в тех областях, где реформы требуют значительных инвестиций и времени. Запросы на такие переходные периоды уже формируются по каждому из разделов в рамках переговорных позиций Украины.
Завершив самый быстрый двусторонний процесс проверки в истории переговоров, Украина рискует попасть в ловушку собственных амбиций как можно скорее продемонстрировать полную гармонизацию украинского законодательства с acquis ЕС в условиях отсутствия объединяющей парадигмы принятия соответствующих взвешенных и ответственных решений.
При обсуждении того, запрашивать ли переходный период и как долго он запрашивается, важно учитывать, что вопрос не только в том, сколько времени необходимо, но и в том, как это время будет использоваться.
Успех зависит от способности государства, бизнеса, экспертов и общественности действовать сообща, разрабатывать реалистичные планы и выступать с единой позицией в рамках переговорного процесса – как в Киеве, так и в Брюсселе.
Рекордсмен секции
Запрос на переходные периоды является не исключением, а устоявшейся практикой расширения Евросоюза, которая систематически применяется при вступлении государств в ЕС в зависимости от уровня их готовности к полной гармонизации с acquis ЕС.
Ведь просьба о переходных периодах — это не то же самое, что просьба об отступлениях, когда государство обычно просит не распространять на него определенные положения acquis ЕС, и является свидетельством готовности государства принять на себя обязательства, предусмотренные законодательством ЕС, в сроки, заявленные переходным периодом.
Польша, Румыния, Болгария, Хорватия, Литва, Латвия, Эстония, Словакия, Чехия, Кипр, Мальта – все имели переходные периоды для полной реализации отдельных положений наиболее трудных для практической реализации актов ЕС.
Безусловно, самые переходные меры были приняты по главе 27 «Окружающая среда и изменение климата».
Ведь именно здесь речь идет о многоплановых инфраструктурных изменениях, таких как очистка сточных вод, внедрение систем расширенной ответственности производителя, систем раздельного сбора и развития переработки отходов и т. д.
Переговорная позиция по этому разделу в настоящее время формируется Украиной.
В свою очередь, Польша и большинство государств, вступивших в ЕС в 2004 году, имели значительные задержки в реализации показателей Директивы 1999/31/EC об утилизации отходов (на свалках) и Директивы 94/62/EC об упаковке и упаковочных отходах.
Наконец-то не «двойка»! Как Украина выполняет экологические требования ЕС и реально ли удержать темп
Румынии и Болгарии, которые присоединились к ЕС в 2007 году, были предоставлены переходные периоды для соответствия показателям Директивы 94/62/EC, а также сроки поэтапного внедрения Директивы 1999/31/EC о свалках и Директивы 2002/96/EC об отходах электрического и электронного оборудования (WEEE).
Хорватия, ставшая членом ЕС в 2013 году, также получила ряд переходных экологических положений. В частности, согласно Директиве 91/271/EEC по очистке городских сточных вод, ей дано 10,5 лет (для достижения полного соответствия к 1 января 2024 года). Переходные условия также применялись для реализации Директивы 1999/31/EC о свалках (до конца 2018 года).
Страны-кандидаты из Западных Балкан в настоящее время также запрашивают многолетние переходные периоды и отсрочки, особенно по законодательству ЕС в области упаковки и упаковочных отходов, захоронения мусора и очистки городских сточных вод.
Таким образом, опыт расширения ЕС показывает, что переходные периоды в сфере окружающей среды являются реальным инструментом интеграции, позволяющим новым членам постепенно добиваться полного соблюдения законодательства ЕС, не рискуя экономической стабильностью и качеством реализации реформ.
В институтах ЕС существует понимание того, что гармонизация касается не только транспонирования актов ЕС в национальное законодательство, но также инвестиций, технологий, организационного и человеческого потенциала.
Для Украины этот вопрос еще более чувствителен.
Мы одновременно ведем полномасштабную войну, модернизируем и восстанавливаем экономику, готовимся к многовекторной и самой быстрой в истории нашего государства интеграции.
В контексте переговоров Украины о вступлении в ЕС время становится не просто календарным показателем, но и политическим ресурсом и ответственностью.
Поэтому при формулировании запросов на переходные периоды Украине следует ориентироваться не столько на то, достижимы ли запрашиваемые переходные периоды, сколько на то, насколько они будут продуманными, разумными, взвешенными, стратегически взвешенными и справедливыми.
Не просьба, а предложение
Переходный период представляет собой соглашение между государством-кандидатом и ЕС.
Евросоюз дает время, но рассчитывает, что это время будет использовано ответственно: для создания институтов, развития инфраструктуры, подготовки специалистов, запуска рыночных механизмов, осуществления дополнительных финансовых инвестиций.
Это особенно важно в сфере обращения с отходами. Ведь реализация принципа расширенной ответственности производителя, в том числе систем раздельного сбора, требует развития новой инфраструктуры обращения с отходами и их переработки, повышения осведомленности населения.
Все это требует не только законодательных изменений, но и миллиардов инвестиций и значительных человеческих ресурсов.
Таким образом, большинство стран Восточной Европы получили поэтапные переходные периоды для реализации ряда актов ЕС, которые предусматривают расширенную ответственность производителей.
Несколько иной вопрос, с которым может столкнуться Украина, — это просьба о переходном периоде относительно введения института финансовой поддержки, предусмотренного Директивой 2006/21/EC об управлении отходами добывающей промышленности.
Ведь в этой части (из-за отсутствия наработанной практики соответствующих запросов как со стороны стран ЕС, так и стран-кандидатов) Украине, учитывая значительное развитие соответствующей отрасли, следует дополнительно сосредоточиться на обосновании.
Важно понимать, что ЕС рассматривает переходные периоды не как «отсрочку», а как часть дорожной карты к полной гармонизации.
И соответственно, оно должно быть обосновано разумными основаниями, содержать этапы контроля и ответственность за их выполнение.
Чтобы успешно защитить соответствующие запросы, Украина должна на этом этапе показать именно это: не запрос, а предложение. Показываем — мы понимаем, что и как мы делаем и сколько времени на это действительно уходит.
План адаптации
Переходный период не должен быть синонимом паузы. Оно должно быть синонимом плана.
Его цель – дать государству возможность постепенно адаптироваться к европейским требованиям, не разрушая экономический потенциал, но с четким пониманием того, когда и какие изменения будут в дальнейшем указываться Украиной в планах реализации.
Для этого необходимо вести переговоры не только с ЕС, но и внутри страны. Правительство должно точно знать, какую позицию оно отстаивает. Бизнес – какие инвестиции и в какие промежутки времени он готов сделать, чтобы соответствовать новым требованиям.
Экспертная среда – какие решения она предлагает и как может помочь с обоснованием соответствующих решений. А общественность — как благодаря положительному опыту объединения усилий с органами государственной власти отстоять единую позицию перед Евросоюзом.
Только такая внутренняя последовательность позволит создать единый голос Украины в переговорном процессе.
Потому что, когда в публичных дебатах звучат разные голоса – одни говорят о насущной необходимости в годы переходного периода, а другие о полной реализации уже завтра – это создает главное, что ЕС не воспринимает больше всего: впечатление непоследовательности и внутренней неопределенности.
Переходный период – это не уступка, а инструмент, который работает только тогда, когда есть стратегия, ответственность и способность действовать по плану. И этот инструмент должен стать эффективным.
Честность как стратегическая валюта
Европейская интеграция построена на доверии. ЕС может простить медлительность, но не нечестность.
А если государство берет на себя обязательства, которые, как известно, оно не в состоянии выполнить, или, как известно, сосредоточено на отсрочке подхода к нормам ЕС, это подрывает доверие на долгие годы вперед. Более того, это существенно снижает вероятность отстаивания позиций уже и тем более в дальнейших переговорах с представителями стран-членов ЕС.
Вот почему важно честно говорить о своих возможностях.
Не обещайте нереального, а предлагайте последовательное.
Честность – это не темп, а зрелость и осведомленность. Для формирования запроса на переходные периоды необходима не только государственная стратегия, но и исходные данные, которые в ряде случаев могут быть предоставлены только бизнесом или бизнес-ассоциациями и которые могут быть проанализированы с привлечением профессиональных экспертов, представителей аналитических центров и институтов гражданского общества.
Именно в таком сочетании можно и нужно найти аргументы, которые покажут ЕС: наши запросы профессионально обоснованы, а также экономически и организационно необходимы.
Переходные периоды – это не «выигрыш времени», а его ответственное использование.
У Украины сегодня есть шанс доказать: для нас это не пауза, не отдых, а этап подготовки к стабильной, зрелой, европейской системе (как в сфере обращения с отходами, так и в ряде других экологических и других сфер).
Евросоюз видит готовность не тогда, когда государство просит больше или меньше лет для достижения полного соблюдения, а когда оно приходит с четким планом, аргументами и пониманием того, как это время будет использовано.
Наша задача сегодня — превратить переговоры о времени в переговоры о доверии, готовности и возможностях.
Потому что, договариваясь о времени, вы договариваетесь не о дате в календаре, а о пути в будущее, где важен каждый этап.
Автор: Алёна Шулима,
Кандидат медицинских наук, руководитель общественной организации «Прагма»
Материал подготовлен при поддержке Евросоюза и Международного фонда «Возрождение» в рамках совместной инициативы «Вступим в ЕС вместе». Материал представляет позицию авторов и не обязательно отражает позицию Европейского Союза или Международного Фонда Возрождения.