«Я знаю всех, кто сейчас работает против меня и прокуратуры как института, можете не маскироваться, я приду за каждым лично».
Это публичное заявление, опубликованное недавно генеральным прокурором Русланом Кравченко, вызвало всеобщее возмущение и критику. Генпрокурора обвинили в том, что он руководствовался подходами 1937 года и публично заявлял о своей мести неназванным политическим оппонентам, и что это совершенно не совместимо с принципами и подходами верховенства права, которые Украина как государство-кандидат на вступление в ЕС обязана соблюдать.
Несмотря на критическую реакцию общества, Кравченко не отказался от своих слов и даже не увидел необходимости их уточнять или публично объяснять.
Но на самом деле эта история — лишь продолжение того, что происходит в сфере прокуратуры в сфере евроинтеграции. Официальные документы – как те, которые Брюссель публикует публично от своего имени, так и те, которые готовятся независимыми экспертами по указанию ЕС – буквально кричат о проблемах.
Заметно, что за год — то есть уже после назначения Кравченко — уровень и степень этой критики невероятно возросли.
Неясно, планирует ли Кравченко «приехать лично» за комиссаром Косом, но она соответствует его описанию.
Ведь дошло до того, что ЕС, который всегда максимально неохотно говорит о персоналиях и избегает вмешательства в политические процессы, стал требовать от Украины изменения порядка назначения генпрокурора именно на примере Кравченко.
Этот текст завершает серию обзоров, которые «Европейская правда» подготовила по результатам годовых отчетов ЕС (официальных и теневых) о состоянии выполнения Украиной требований членства в ЕС. В нем мы объясняем, что происходит, что настроило европейцев против нового генпрокурора и при чем тут июльская атака на НАБУ и САП.
Не правоохранительный орган
Сначала коротко о том, почему ЕС уделяет и будет уделять столько внимания состоянию украинской прокуратуры, независимо от того, кто ее возглавляет.
Наверное, все в Украине слышали, что вопрос справедливости чрезвычайно важен на пути Украины к вступлению в ЕС. Обеспечение честных решений судов, справедливое и предсказуемое рассмотрение дел, реформа судебной системы – это требования ЕС, к которым всегда прислушиваются.
Однако о причастности прокуратуры к этому вопросу широкой общественности известно гораздо меньше.
Дело в том, что Украина, получив независимость в 1991 году и приняв Конституцию в 1996 году, унаследовала от СССР весьма специфический подход к системе прокуратуры, характерный для тоталитарных государств. По его словам, прокуратура является своего рода «правоохранительным органом с чрезвычайными полномочиями», который осуществляет так называемый «общий надзор» за законностью и имеет полномочия самостоятельно, без суда, определять виновных и наказывать по собственным предписаниям. Также прокуратура такого типа, вопреки основным принципам относительно конфликта интересов, одновременно осуществляла за ним расследование и надзор.
И в этой парадигме вполне естественно, что генеральный прокурор является политическим назначенцем. Правительство страны претендовало на назначение суперсилы правоохранительной системы.
Эту позицию восприняли все без исключения президенты.
Но такой подход совершенно не совместим с движением Украины в ЕС.
В Европейском Союзе организация правоохранительной и судебной систем не регулируется Брюсселем и остается частью национальных полномочий, но существуют базовые принципы, которым должно соответствовать любое государство, претендующее на европейский статус.
По их мнению, прокуратура является частью судебной системы. Он не может выполнять правоохранительные функции. Внесудебный «общий надзор» совершенно не может существовать в европейской стране. А прокуратура должна избавиться от признаков «вертикали» власти: необходима независимость прокуроров в принятии решений (так же, как судей) и открытый отбор на должности.
Требования к Украине сменить тоталитарную архитектуру прокуратуры на европейскую прозвучали задолго до начала нашего движения в ЕС.
В 2016 году в рамках судебной реформы Украина даже внесла изменения в Конституцию. «Общий надзор» и расследования были отняты у прокуратуры, Генеральная прокуратура была переименована в Канцелярию Генерального прокурора (ОГП). Однако сама реформа прокуратуры еще далека от завершения.
И в этом году – и это совпало с назначением нового генерального прокурора – у ЕС есть основания для острой обеспокоенности.
Худшая часть судебной системы? Чего требует ЕС
«Европейская Правда», рассказывая о том, как ЕС оценил реформы в Украине за последний год, уже упоминала, что оценка в блоке юстиции не изменилась по сравнению с прошлым годом.
Украина получила посредственную оценку как за состояние реформ, так и за достигнутый прогресс, тогда как в части самой судебной системы события в течение года были противоречивыми: положительные изменения по одним показателям чередовались с обострением проблем по другим (для тех, кто хочет в этом разобраться, есть отдельная публикация о проблемах в судебной сфере).
«Прокурорская» роль осталась в тени самого заметного судебного субъекта – и напрасно. Потому что то, как это упоминается в официальном документе Еврокомиссии, указывает на вопиющую проблему.
Особенно это заметно при сравнении отчета этого года и аналогичного документа 2024 года.
Год назад Евросоюз нейтрально и позитивно упомянул прокуратуру. Сейчас оно крайне негативное.
В судебной системе нет другого блока, где Брюссель так резко поменял бы свою оценку на негативную.
А в более широком блоке «Основы» есть только одна область, с которой можно провести аналогию – это то, как Евросоюз изменил оценку НАПК в негативную сторону (об этом «ЕР» подробно рассказала в статье «Плохие парни» в борьбе с коррупцией). Однако блок НАЗК гораздо шире по своему охвату и описывает как системные проблемы, так и точечные позитивные сдвиги.
А вот в работе прокуратуры ЕС в этом году он вообще не нашел ничего положительного. Короткий блок, посвященный деятельности ОГП и прокуратуры, рассказывает исключительно о проблемах.
Среди двух из пяти наиболее приоритетных задач Украины в сфере юстиции, определенных в отчете ЕС о расширении, нашлось место упомянуть реформу прокуратуры. ЕС рассчитывает выполнить обе эти задачи в 2026 году.
Первое касается лично Генерального прокурора, и это исключительная история.
Евросоюз традиционно избегает заявлений, которые могут быть восприняты партнерами как вмешательство в кадровую политику государства. Но ситуация на Украине, вероятно, перешла красную черту – и Брюссель отказался от этого табу. Теперь официальным требованием ЕС к Украине стало принятие «законодательных изменений, которые сделают правила избрания и увольнения генерального прокурора более объективными, прозрачными и основанными на заслугах».
В документе ЕС не поясняется подробно, что именно вызвало такую реакцию именно сейчас, а лишь упоминается, что «позиция генпрокурора остается политизированной». Однако есть более подробный аргумент, мы приведем его позже.
Второе требование ЕС — сократить полномочия Генпрокуратуры в системе прокуратуры, которые при Кравченко стали чрезвычайными.
Выше уже говорилось, что, согласно европейским принципам, прокуратура является не правоохранительным органом, а частью системы правосудия. А зависимость прокуроров от воли начальника разрушает саму идею европейской прокуратуры и возвращает Украину к тоталитарной системе. Именно поэтому Брюссель требует от Киева отменить изменения, разрушающие европейскую реформу прокуратуры.
В документе это требование звучит следующим образом: «отменить положения, которые разрешают перевод и назначение прокуроров в региональные прокуратуры и Генеральную прокуратуру без конкурса и предоставить генеральному прокурору право доступа к любым материалам досудебного расследования, воздержаться от применения этих положений до их отмены». Вот подробнее о том, что это значит.
У прокуратуры нет стратегии и она противоречит европейским правилам
Как и в случае с другими вопросами кластера «Основы», более детальное понимание требований ЕС позволяет получить так называемый теневой отчет — объемный документ, подготовленный по заказу Еврокомиссии консорциумом организаций под руководством Лаборатории законодательных инициатив.
Оценки теневого и официального доклада ЕК относительно прокуратуры полностью совпадают. А экспертный документ объясняет часть причин, по которым Еврокомиссия начала забастовку в конце 2025 года.
Определенные проблемы в системе прокуратуры Украины не новы и «повторяются из года в год», подчеркивается в альтернативном докладе. Это, в частности, проблемы с размером должностной зарплаты прокуроров, которую эксперты считают искусственно заниженной. Угрозы независимости прокуроров – не новая тема.
Как говорилось вначале, Украина до сих пор не реформировала систему прокуратуры, хотя с момента принятия конституционных изменений и нового закона о прокуратуре уже сменилось пять генеральных прокуроров.
Кроме того, при нынешнем Генеральном прокуроре ситуация резко ухудшилась.
А действия Руслана Кравченко ставят под вопрос, поддерживает ли он идею европейской прокуратуры.
В докладе, подготовленном по заказу Еврокомиссии, это описано более дипломатично, но это вполне очевидно.
«В июне 2025 года был назначен новый генеральный прокурор, который пока не выразил видения дальнейшей евроинтеграции прокуратуры. Первые шаги… дискуссионны. В то же время принятые изменения, отменяющие конкуренцию в региональных прокуратурах и Генпрокуратуре во время военного положения, позволяют увольнять «неудобных» прокуроров и ограничивают процессуальную самостоятельность прокуроров, что негативно влияет на процессы дальнейшего развития прокуратуры. прокуратуре в целом», — говорится в документе.
Отдельно в теневом докладе критикуются действия самого Кравченко, которые, хотя и осторожно названы «спорными», на самом деле отворачивают систему от движения в ЕС. Речь идет, в частности, об отмене им пилотного проекта по формированию кадрового резерва (который необходим, если Генпрокуратура действительно хочет привлечь профессиональных прокуроров, а не послушных подчиненных).
При этом Кравченко публично не выступает против реформирования системы по европейскому образцу – он просто оставляет ее в неопределенности. «На сегодняшний день прокуратура не имеет эффективной стратегии развития… Недавно назначенный генеральный прокурор еще не утвердил новую Стратегию и не выразил своего видения по этому вопросу», — говорится в теневом отчете.
Но, несмотря на это молчание, действия Генпрокуратуры дают основание утверждать: прокуратура отходит от ЕС.
А количество антиевропейских действий не позволяет предположить, что речь идет о случайных совпадениях и единичных инцидентах.
При этом больше всего проблем выявилось в июле — во время событий, известных как «нападение на НАБУ и САП».
«Закон диктатора от 22 июля» Руслана Кравченко
Среди проблем украинской прокуратуры, которые необходимо исправить на пути в ЕС, видное место занимает отсутствие независимости прокуроров. «Принцип независимости требует, чтобы прокуроры были свободны в своих решениях и защищены от незаконного вмешательства, политического давления или любого другого неправомерного влияния при выполнении своих уставных обязанностей», — напоминается в докладе.
Обстоятельства, при которых высокопоставленный руководитель может вмешаться в работу прокурора и отменить его решение, могут существовать, но такие действия высокопоставленных прокуроров должны быть обоснованы и совершены в письменной форме, говорят стандарты, утвержденные на уровне Совета Европы.
В Украине таких предохранителей нет.
Например, Уголовно-процессуальный кодекс Украины не содержит требований о мотивировке отстранения прокурора от расследования уголовного производства — это может быть произвольное решение его руководителя. «Проблема заключается в практике необоснованного исключения (удаления) прокуроров из группы, например, по причине несогласия с решениями руководства, что сводит на нет процессуальную независимость прокуроров», — отмечается в теневом докладе, также подчеркивая, что процессуального механизма обжалования такого решения не существует.
Это, повторюсь, давняя проблема.
Но при генпрокуроре Руслане Кравченко оно резко усилилось.
Это произошло во время принятия парламентом 22 июля 2025 года закона №4555-IX. То же самое, что подорвало независимость НАБУ и САП, вызвало массовые протесты и резкую реакцию западных партнеров. Все это, как известно, вынудило президента согласиться на отмену этой антиреформы, на которую он ранее согласился, поэтому 31 июля парламент восстановил независимость антикоррупционных органов.
Но тот факт, что закон № 4555-IX имел два блока, многие упустили из виду.
Один из них подорвал «борьбу с коррупцией», а второй — построил вертикаль в системе прокуратуры, подчиняясь лично Генеральному прокурору, подрывая и без того слабую независимость остальных прокуроров.
«В частности, этот закон предоставил Генеральному прокурору возможность влиять на принятие решений следователя/дознавателя в уголовном процессе «в обход» прокурора по делу… Генеральный прокурор получит возможность «вручную» управлять уголовным производством, сводя на нет дискреционные полномочия такого прокурора. Таким образом, Генеральный прокурор или уполномоченный им прокурор может безосновательно вмешиваться в любое производство или останавливать его движение, либо давать указания руководителю органа досудебного расследования в обход прокурор в таком случае», — поясняется в альтернативном отчете.
«Кроме того, произошло неоправданное расширение надзорных полномочий генпрокурора. Этим же законом генпрокурору предоставлено право «требовать» от прокурора материалов, документов и других сведений, связанных с любым досудебным расследованием, и передавать их для проверки сторонним прокурорам. Эти полномочия сосредоточены в руках одного человека — генерального прокурора, который назначается политически без всякого конкурса и остается политически зависимым», — добавляется в документе, детализируя все пункты претензий, фигурировавших в официальном докладе. Европейской комиссии о расширении.
Но это еще не все.
В ЕС знают, что именно Кравченко 22 июля написал законопроект, способный остановить европейскую интеграцию.
Эта информация с самого начала была в распоряжении Брюсселя и европейских посольств в Киеве, однако она не имеет официального статуса, поскольку сам Кравченко опроверг ее на пресс-конференции 23 июля и заявил, что «не просил увеличивать свои полномочия». Однако на той же пресс-конференции он заявил о готовности реализовать этот закон (хотя уже тогда было известно, что он поставит под угрозу срыв движения Украины в ЕС).
Европейцы не скрывают разочарования тем, что при отмене атаки на НАБУ и САП власти не тронули чрезвычайные полномочия, которые только что были предоставлены Генпрокуратуре. Высшие чиновники ЕС лично поднимали этот вопрос перед украинскими партнерами – но ни к каким изменениям это не привело.
И то, что сам Кравченко через пять месяцев после этого не выступил с инициативой отменить нормы, уничтожающие зародыши европейской прокуратуры и возвращающие ее к тоталитарной системе, не осталось незамеченным европейскими партнерами.
Поэтому то, что ЕС пошел на исключительный шаг и теперь требует изменения процедуры назначения генерального прокурора, является вполне естественной реакцией со стороны Брюсселя.
Обратите внимание: не ждите, что это противостояние закончится отставкой нынешнего генпрокурора, потому что этого хочет Брюссель. В отношениях с ЕС так не работает. Даже в нынешних обстоятельствах существует красная линия, которую Брюссель не может пересечь. ЕС не требует и не будет требовать отставки определенного чиновника в качестве условия дальнейшего продвижения Украины к вступлению. Итак, формально речь идет об изменении порядка назначения будущих руководителей системы прокуратуры, а также, возможно, о введении процедуры отзыва такого генпрокурора, действия которого противоречат законодательству и конституционным нормам (но решение о том, является ли антиевропейская деятельность Кравченко таким примером, остается исключительным правом Киева).
Однако даже при отсутствии требования ожидание определенно есть.
Резкая критика действий нового генпрокурора вызывает вопросы. Как на них реагировать и правильно ли терпеть отход прокуратуры от ЕС – решать официальному Киеву. И европейские отчеты лишь дают основание для такого решения.
Автор: Сергей Сидоренко,
редактор «Европейской правды»