«Укрзализныця» постепенно запускает новые направления в европейские страны, чтобы облегчить заграничные путешествия для украинцев.
Также в направлении ЕС готовится стартовать и поезд «Украина». Процесс уже запущен – суетливо настраиваются 33 вагона (переговорные разделы), осуществляется проверка деталей (скрининг), которые еще предстоит усовершенствовать, чтобы поезд уверенно курсировал по европейским путям.
И самое важное – налаживается механизм сцепления между вагонами, чтобы те не растерялись по дороге, а также локомотив – от исправности которого будет зависеть качество и скорость движения всего поезда.
Объясняя метафору этим локомотивом для евроинтеграции Украины является эффективное государственное управление, а механизмом сцепления – координация между переговорными разделами.
Реклама:
Украинский центр европейской политики (УЦЕП) уже отмечал, как важно для Украины наладить качественную институциональную структуру переговорного процесса. А в этой статье мы объясняем, почему реформа государственного управления сквозная для переговорного процесса и почему без нее евроинтеграционное влечение не сдвинется с места.
В минувшие недели состоялся ряд публичных обсуждений, в том числе и презентация исследования УЦЕП «Институционная структура переговоров: уроки для Украины», где эксперты отмечали, а парламентарии и чиновники не отрицали, что осуществление реформы важно.
О том, что правительство перешло от слов к действиям (walk the talk), должны свидетельствовать, по крайней мере, три вещи: счета, сколько человеческих ресурсов не хватает в министерствах, сколько необходимо финансов для проведения реформы, а также когда планируется ее запуск.
Как это связано с переговорным процессом вступления в ЕС?
Во-первых, эти исходные данные будут необходимы при разработке переговорных позиций, поскольку в этих документах Украина должна уведомить ЕС об административной способности имплементации acquis ЕС, а также сколько и каких ресурсов не хватает.
Во-вторых, ранее мы уже обращали внимание, что для успешной евроинтеграции необходимо создать «элитный дивизион» госслужащих, хорошо ориентирующихся в праве ЕС и национальном законодательстве.
Это касается вопроса о необходимости человеческих ресурсов в министерствах. Однако не менее важно, что реформа госуправления должна обезопасить «технократов» от политических увольнений – особенно тех, которые задействованы в переговорном процессе и являются членами переговорных групп.
Частая смена министров не должна касаться государственных служащих, прежде всего госсекретарей и руководителей департаментов, как это часто бывает в министерствах. Неожиданные увольнения руководителей вредят институциональной памяти и замедляют переговорный процесс.
Почему следует избегать частых изменений персонального состава департаментов? Это лучше всего иллюстрирует пример рабочих групп в переговорном процессе.
На основе изучения подходов к переговорам бывших и действующих стран-кандидатов на вступление в ЕС мы в Украинском центре европейской политики выработали рецепт эффективной структуры рабочей группы.
В ее составе обязательно должны присутствовать следующие три человека:
1. Чиновник высокого политического уровня – например, заместитель министра – в роли председателя рабочей группы.
Это позволит двигать процесс на политическом уровне, а также ускорит бюрократические процедуры (например, подпись документов). Такой подход к формированию рабочих групп применила и Украина – согласно правительственному указу, заместители министров назначены главами рабочих групп.
2. Государственный служащий высшего уровня в министерстве в качестве заместителя председателя рабочей группы.
Заместитель должен быть техническим лицом, отвечающим за содержательность переговорной позиции. В идеале эту роль мог бы выполнять руководитель департамента по выработке политики. Однако в Украине этот пост существует не во всех министерствах в связи с незавершенной реформой государственного управления.
3. Представитель правительственного офиса координации европейской и евроатлантической интеграции в качестве секретаря рабочей группы.
Задача секретаря – организовывать деятельность рабочей группы, а также быть связным элементом на техническом уровне координации между рабочей группой и профильным правительственным органом.
Правительственный указ предусматривает такую систему координации и в Украине.
Теперь в каждой рабочей группе будет присутствовать секретарь правительственного офиса. Однако, чтобы этот механизм координации был действительно эффективным, необходимо существенно усилить Правительственный офис (опять упираемся в проблему нехватки человеческих ресурсов).
Например, согласно личному составу рабочих групп, один представитель Правительственного офиса назначен секретарем в 11 рабочих групп, что вызывает сомнения, способен ли один человек отвечать за координацию работы 11 переговорных групп.
Только в трех случаях представитель Правительственного офиса назначен секретарем только в одной рабочей группе.
Председатель рабочей группы может быть изменен из-за политических пертурбаций в правительстве. Однако смена заместителя председателя и секретаря нежелательна без уважительных причин.
Эти два человека должны стать гарантами институциональной памяти и стабильности переговорного процесса на весь период переговоров.
Соответственно, реформа госуправления должна помочь привлечь на госслужбу профессиональных людей и убедить их остаться в должности как можно дольше до окончания переговоров о вступлении.
Другой вопрос, ключевой для переговорного процесса и реформы госуправления – координация между министерствами.
Рабочая группа – базовая и ключевая единица переговорной структуры – на этом уровне происходит разработка проектов переговорных позиций. В этих документах речь должна идти о текущем состоянии приближения национального законодательства к acquis ЕС, плане дальнейшей адаптации (в частности, и переходных периодах, если необходимо), а также оценке административной способности для имплементации acquis в отдельных секторах.
Выработка переговорных позиций может быть непростой задачей, поскольку, во-первых, все ее пункты должны быть согласованы с ключевыми стейкхолдерами, особенно в планах адаптации и переходных периодов.
Во-вторых, переговорные позиции сопредельных секторов (например, защита окружающей среды и сельское хозяйство) должны звучать в унисон, что требует координации позиций между рабочими группами.
То есть, имеем процесс одновременно и политический, и технический.
Политические лица должны двигать процесс выработки и согласования переговорных позиций на политическом уровне, а госслужащие должны обеспечить качественную экспертизу и институциональную память в случае смен на политических должностях, а также способствовать горизонтальной координации между министерствами.
Последний пункт подчеркивает еще один элемент реформы госуправления – налаживание эффективной системы координации между директоратами политики разных министерств и другими заинтересованными сторонами.
Слабая горизонтальная координация негативно влияет на выработку политики, а вступительные переговоры еще больше обострят эту проблему.
Тот процесс, который уже начала Украина – скрининг и подготовка проектов дорожных карт – только первый и сравнительно не сложный этап.
Настоящая работа начнется, когда ЕС разработает целевые индикаторы для кластера «Основы» и Украине придется выполнять прикладные рекомендации от ЕС и отчитываться о них.
Для этого необходима профессиональная команда в соответствующих министерствах и других ответственных органах власти. Вот почему так важно оберегать переговорный процесс от политических потрясений – это влечет задержку переговоров на год минимум, что видно из опыта стран Западных Балкан.
Самые первые шаги, которые Украине следует предпринять уже сейчас:
1. Усилить правительственный офис координации европейской и евроатлантической интеграции для переговорного процесса.
2. Создать директораты политики во всех министерствах и обеспечить эффективную горизонтальную координацию между ними.
3. Обезопасить (формально или неформально) госслужащих в министерствах от политических увольнений.
4. Собрать и предоставить стороне ЕС информацию – сколько денег, сколько людей нужно для запуска реформы госуправления и в какие сроки это произойдет.
Публикации в рубрике «Экспертна думка» не являются редакционными статьями и отражают исключительно точку зрения авторов