Прошло два года после подачи Украиной заявки на вступление в ЕС. С тех пор мы существенно продвинулись по пути к членству: уже есть политическое решение о начале переговоров, а Еврокомиссия уже предложила переговорную рамку для Украины и начала предвступительный скрининг законодательства.
Однако основные испытания еще впереди.
И, как доказывает свежий опыт стран-кандидатов из Западных Балкан, одними из самых сложных будут реформы в сфере основополагающих норм и ценностей ЕС, которые в терминологии Евросоюза называются Fundamentls.
Как предполагает работающая методология расширения, вступительные переговоры начинаются с открытия кластера «фундаментальных реформ» и заканчиваются закрытием этого кластера. А разработанная Брюсселем переговорная рамка для Украины дополнительно подчеркивает, что общий темп переговоров и продвижение по другим вопросам будут поставлены в зависимости от того, демонстрирует ли Украина успех по кластеру Fundamentls.
В «фундаментальные» включают пять разделов права ЕС (их названия – Судебная система и основные права; Юстиция, свобода и безопасность; Публичные закупки; Статистика; Финансовый контроль), а также три блока, по которым нет отдельных переговорных глав – Экономические критерии , функционирование демократических институтов и Реформа государственного управления.
Особенностью этого кластера является то, что большинство переговорных разделов (а именно «Судебная система и основные права», «Юстиция, свобода и безопасность» и блоки по функционированию демократических институтов и реформы государственного управления) не имеют актов ЕС, которые Украина должна имплементировать в украинское законодательство – как это происходит со всеми другими главами и тематиками переговоров с ЕС. Эти реформы основываются на общих международных стандартах и внедряются во всех странах с учетом особенностей их правовой системы.
К примеру, судебная система во всех странах ЕС построена по-разному, на основе разных правовых систем, поэтому Евросоюз не требует их унификации.
В то же время верховенство право – один из базовых принципов ЕС, и требования к странам-кандидатам здесь очень высоки.
Для Евросоюза это – принципиальный вопрос, который стал особенно чувствительным из-за кризисов в области верховенства права в некоторых странах-членах из последних волн расширения.
Но поскольку у ЕС нет четкого перечня актов для регулирования судопроизводства, то в формулировке требований к кандидатам приходится опираться на международные принципы, стандарты и лучшие практики других европейских государств.
На практике ЕС разрабатывает для каждой страны кандидата набор целевых индикаторов (benchmarks). Такие индикаторы бывают трех видов:
Предшествующие целевые индикаторы.
Их государство-кандидатка должно выполнить еще до начала работы над «фундаментальным» классером (традиционно речь идет о подготовке планов действий для реформы системы правосудия, антикоррупционной реформы, реформы публичной администрации и обеспечения и защиты основополагающих прав и других).
Промежуточные целевые индикаторы.
Эти реформы, которые ЕС определяет после открытия кластера, следует выполнить для продолжения переговоров и для того, чтобы ЕС установил заключительную последнюю группу индикаторов; на практике эти индикаторы с течением времени несколько изменяются; об этом чуть позже.
Заключительные целевые индикаторы.
Эти индикаторы обязательны для каждого переговорного раздела и необходимы для того, чтобы продемонстрировать результаты проводимых страной-кандидатом реформ.
Почему работа по Fundamentls настолько продолжительна?
Так как справиться с целевыми индикаторами государствам-кандидатам непросто, и опыт Западных Балкан это наглядно подтверждает. Да, Черногория не может добиться решающего прогресса за ними, несмотря на 12 лет переговоров с ЕС.
Одной из причин сложностей в выполнении индикаторов является подход общих формулировок. Как следствие, государства-кандидаты не могут выполнить какие-либо чисто формальные требования без проведения реальных глубоких реформ в фундаментальных областях. Такой подход дает Еврокомиссии значительную свободу действий при оценке страны-кандидата, но позволяет спорные толкования, с которыми государство-кандидат может и не соглашаться. Эту проблему также подчеркивают эксперты бельгийского аналитического центра Bruegel, отмечая, что требования ЕС в сфере верховенства права должны быть более конкретными.
Украина уже сталкивалась с такой ситуацией при выполнении кандидатских требований, когда некоторые из них со временем уточнялись или усиливались или даже принципиально изменялись. Как, например, было с появлением нового требования Еврокомиссии по принятию закона о лоббизме в конце 2023 года, несмотря на то, что ранее этот пункт не фигурировал в документах, а именно регулирование не является частью права ЕС.
Какими должны быть индикаторы для Украины?
И как обойти хорошо известные европейцам вызовы и модифицировать подход в отношении индикаторов нашего вступительного процесса?
Украинский центр европейской политики в сотрудничестве с Центром политико-правовых реформ подготовили исследования по этому поводу и презентовали его в Брюсселе. Этот документ также предлагает перечень целевых индикаторов по функционированию судебной системы, определенных по результатам анализа действующего законодательства и его практического применения.
Индикаторы распределены по четырем составляющим: независимость, подотчетность, эффективность и профессионализм. В соответствии с методологией расширения ЕС, отдельно сформулированы также предварительные, промежуточные и заключительные индикаторы; две первые группы сформулированы более четко, поскольку они определяют приоритетные и среднесрочные задачи в процессе реформирования, которые можно сформулировать уже сейчас, учитывая национальную специфику украинской судебной системы и предварительные этапы ее реформирования.
Заключительные индикаторы сформулированы как цели, которые должны быть достигнуты в результате реформы после анализа эффективности внедренных задач во время вступительных переговоров.
Индикаторы независимости судебной системы охватывают функционирование органов судейского управления и гарантирование добродетели и независимости их членов (Высшего совета правосудия и Высшей квалификационной комиссии судей), усовершенствование процедур отбора и оценки судей и надлежащего финансового обеспечения судейской системы. Заключительными целями является обеспечение судебной системы надлежащим количеством ресурсов и механизмами мониторинга эффективности их использования, а также функционирования независимых и профессиональных органов судейского управления.
Индикаторы подотчетности тесно связаны с индикаторами независимости судейской системы. Да, одним из вызовов судебной реформы является необходимость усиления подотчетности судебной системы. Индикаторы подотчетности включают проведение квалификационной оценки судей, создание службы дисциплинарных инспекторов и прозрачность судебной системы. Заключительными индикаторами в этой части авторы определили обеспечение функционирования кадровых процедур, исключающих возможность пребывания в должности судьи лица, не отвечающего установленным законом требованиям, и надлежащее и оперативное реагирование на факты неблагополучного поведения представителей судебной власти или посягательства на независимость судей.
Индикаторы эффективности судебной системы направлены на создание экономически обоснованной и эффективной сети судов, соответствующей административно-территориальному устройству и обеспечивающей равные возможности доступа к правосудию. Кроме того, в индикаторе включено наличие информационных и коммуникационных ИТ-средств в системе правосудия.
Индикаторы профессионализма судебной системы направлены на обеспечение судов квалифицированным персоналом и эффективным профессиональным обучением. Эта группа индикаторов включает в себя обеспечение прозрачности процесса оценки профессиональной компетенции кандидатов на должность судьи, усовершенствование работы Национальной школы судей, внедрение эффективной системы оценки качества судебных решений и изменения в системе подготовки юристов – реформирование высшего юридического образования в Украине.
Конечно, окончательный список индикаторов будет формировать Брюссель. Но и Украина должна доносить свое видение, которое Еврокомиссия – при должной аргументации – обычно учитывает.
А чтобы этот инструмент эффективно способствовал реформам, важно достичь разумного баланса между четкостью и гибкостью, где четкость является необходимым инструментом для достижения эффективности мер по реформированию, а гибкость – инструментом, направленным на реагирование на новые вызовы при вступлении в ЕС. Достижение этого баланса позволит оперативно корректировать задачи в случае, если оценка имплементации продемонстрирует ее неэффективность или частичную эффективность.
Представленное исследование может пригодиться как Европейской комиссии в процессе официального скрининга, так и правительству при разработке дорожной карты в части верховенства права.
Независимая, подотчетная, эффективная и профессиональная судебная система – это то, в чем заинтересовано в первую очередь украинское общество для продолжения демократического развития страны. Украине важно обеспечить независимость судебной власти и не допускать политического влияния на нее. Реформирование в процессе переговоров с ЕС о вступлении Украины должно быть системным и устойчивым, а четкие и измеряемые индикаторы должны способствовать как стабильному и динамичному переговорному процессу, так и постоянному постепенному развитию Украины и ЕС.
Публикации в рубрике «Экспертна думка» не являются редакционными статьями и отражают исключительно точку зрения авторов