В последние месяцы Киев отчаянно боролся за то, чтобы приблизить начало формальных переговоров о вступлении в ЕС. Негодование украинского правительства вызвало то, что Еврокомиссия подвинула на год оценку прогресса Украины в выполнении так называемых «7 шагов» – набора определенных Еврокомиссией критериев, без выполнения которых невозможно начать переговоры о вступлении.
Киев увидел в этом попытку затормозить свое продвижение к членству: начал переговоры с государствами-членами, чтобы обойти эту проблему и т.д.
Хотя самым большим препятствием для членства могут стать действия самого Киева.
Украинские власти летом – только что получили статус кандидата – взяли хороший темп в выполнении требований ЕС. Тогда же президент Владимир Зеленский публично обещал, что Украина проделает «7 шагов» до конца осени. Впоследствии «Дедлайн» передвинули на конец 2022 года. Но реально ли это?
Консорциум украинских аналитических центров и аналитиков (в состав которых входит также редактор «Европейской правды») во главе с авторитетным Центром «Новая Европа» осуществил то, что Еврокомиссия пока не хочет делать: провел анализ выполнения «7 шагов». То, что мы увидели, огорчает. Оказалось, что после быстрого старта летом, осенью, Украина затормозила выполнение «7 шагов» и за 2,5 месяца осталась почти на том же месте: осторожный прогресс в выполнении одних критериев нивелируется регрессом относительно других.
И хотя не во всех случаях торможение происходит по вине власти, это второстепенный вопрос. Действительно важно то, что теперь кажется практически невозможным завершить выполнение критериев в заявленные сроки.
И если Украина не изменит отношения к своим обязательствам как государству-кандидату, добиться ускорения процедуры вступления в Евросоюз станет гораздо сложнее. Кроме того, Киеву стоит задуматься над тем, что некоторые планы и обещания, о которых он информирует ЕС, нереалистичны.
Это создает завышенные ожидания, которые Украина потом срывает, создавая проблему там, где ее могло и не быть.
В августе, накануне Дня независимости, эксперты впервые провели анализ того, как Украина выполняет критерии, что является обязательным условием для начала переговоров о вступлении в ЕС.
Вывод тогда был достаточно оптимистичным. Оказалось, что только через два месяца после того, как ЕС предоставил Украине статус кандидата и определил перечень критериев, Украина уже существенно продвинулась в их выполнении. Если бы сохранить и немного ускорить темпы, можно было бы завершить основную работу до конца года и потребовать от ЕС перейти к немедленным шагам с их стороны, то есть к началу переговоров о вступлении Украины в Евросоюз.
Но более двух с половиной прошедших с тех пор месяца стали периодом паузы.
Только по одному из семи критериев экспертная панель согласилась, что Украина показала ощутимый прогресс: речь идет о реформе Конституционного суда. В августе эта сфера была абсолютным аутсайдером, сейчас начала двигаться, но основная работа впереди (эксперты оценили ситуацию в 3 из 10 баллов). По другим увидели смешанные сигналы – рядом с небольшими положительными сдвигами есть и поводы для беспокойств.
Если говорить на языке цифр, то за 2,5 месяца общий балл Украины вырос только с 4,4 до 4,7 (где 0 означает отсутствие выполнения, а 10 – полное выполнение критериев, определенных Евросоюзом для Украины вместе со статусом кандидата).
Эта тенденция не радует. С таким «прогрессом» планы Банковой и правительства о скором вступлении в ЕС лишены смысла.
Сейчас Украина убеждает Евросоюз как можно раньше создать оценочную миссию. Но если бы та приехала в Киев прямо сейчас, то по всем блокам мы бы получили оценку о том, что мы еще не выполнили требования, которые мы получили вместе со статусом кандидата. Подобные критические отчеты ЕК не являются трагедией, они даже полезны для того, чтобы определить проблемы – но это точно не то, к чему стремился Киев, когда боролся за официальную оценку и утверждал, что завершит выполнение критериев уже осенью.
Но больше всего беспокоит то, что по отдельным позициям мы имеем обратное движение в отдельных составляющих критериев ЕК, а по одному из них ситуация ухудшилась по сравнению с летом.
Действительно ли все плохо? Краткий ответ: «еще нет, но надо действовать, и срочно».
На самом деле о роковых тенденциях в вопросе европейской интеграции речь не идет, а регресс реформ лишь точечный, а не системный. Но он есть – и это недопустимо.
После небывалой мобилизации всех для получения статуса кандидата, которая давала свои плоды некоторое время и после исторического решения ЕС, эту тематику похоже перестали воспринимать как приоритетную.
Следует отметить: по меркам Еврокомиссии скорость движения Украины к членству является «нормальной». Брюссель, что в последней Балканской волне расширения привык к неспешной работе с государствами-кандидатами, может даже похвалить Украину за достигнутое. Но для Украины это категорически неприемлемо.
Во-первых, подобное торможение означает, что можно забыть о провозглашенных официальным Киевом намерениях выполнить семь критериев ЕС уже в этом году. Эти амбиции Киева изначально казались слишком смелыми, но теплилась надежда на то, что парламент, президент, правительство, другие государственные структуры мобилизуют усилия и сделают то, что кажется невероятным.
Во-вторых, это снизит уровень доверия европейских партнеров к заверениям Украины в том, что она готова рекордными темпами внедрить законодательство ЕС в рамках переговоров о членстве. Критика этих обещаний звучала сначала, но Киев отвечал, что сможет сломать европейские традиции и реформироваться качественно и быстро.
Но теперь европейские коллеги смогут ответить: если вы не выполняете собственные обещания по темпам принятия реформ, предусмотренных в рамках «7 шагов», то как можно говорить о скорейшем внедрении тысяч законодательных актов Acquis communitaire в рамках переговоров о членстве?
Чем дольше Украина будет думать о том, как преодолеть этот кризис – вместо принятия необходимых законов – тем меньше будет шансов, что ЕС в принципе будет готов говорить о ускоренной процедуре для Украины.
Однако не стоит забывать и о том, что в ряде сфер Евросоюз приложился к торможению Украины, не спеша предоставлять необходимые выводы по законам, которые Киев планирует в этой сфере. Пример – требование ЕС по закону о медиа. Украина еще в августе приняла проект в первом чтении и передала экспертизу в Брюссель, но ждать ответа пришлось более двух месяцев.
Теперь – немного подробнее о каждом из семи критериев и о «болевых точках», которые мешают властям сделать шаги к началу переговоров о членстве с ЕС.
Медиасфера: шаг вперед и назад
Оценка: 6 баллов, как и в августе
Критерий, касающийся реформы аудиовизуального законодательства Украины, в перечне «7 шагов» фигурирует под номером 6, однако то, что произошло в этой сфере, настолько показательно, что мы ставим его первым в обзоре.
Чтобы выполнить этот критерий, Украина должна была «принять закон о медиа, который согласует законодательство с Директивой ЕС об аудиовизуальных медиауслугах». При этом в описании критерия подчеркивается: ЕС ожидает, что Украина благодаря этому сможет «преодолеть влияние субъектов с корыстными интересами». Дело в том, что этот критерий появился в списке требований ЕС в ответ на ограничение трансляции оппозиционных телеканалов. В Брюсселе не стали прямо адвокатировать их интересы, а решили подтолкнуть реформу, которая реформирует сектор в целом.
Сначала замысел ЕС сработал.
30 августа (уже после публикации предыдущей версии «кандидат-чека») Верховная Рада Украины приняла в первом чтении законопроект №2693-д, имевший политическую поддержку со стороны ЕС. В его доработке участвовали экспертные общественные и медийные организации, выполнявшие еще одну составляющую этого критерия.
Причем ЕС продвигал этот проект до принятия несколько лет подряд, но сталкивался сопротивление бизнес-лобби.
Казалось, есть идеальная адвокационная история, когда движение Украины в ЕС позволило продвинуть устаревшую реформу, которая без того тормозилась. Однако для того чтобы передать документ на второе чтение, парламент должен был получить из Брюсселя «зеленый свет» относительно принятой реформы или рекомендации о том, что в ней изменить. Документ сразу передали на совместный анализ Еврокомиссии и Совета Европы… но ждать ответа пришлось до ноября. Только сейчас она поступила в ВР, разблокировав путь к возможному принятию закона.
В любом случае даже первое чтение должно было поднять уровень выполнения высокого показателя до 7 баллов.
Но одновременно с попытками выполнить этот критерий власти сделали шаг в противоположном направлении.
В начале ноября в национальный телевизионный марафон включили вновь канал «Мы Украина» с непрозрачным финансированием, при том что существовали другие вещатели («Эспрессо», «Пятый», «Прямой»), которые заявляли о желании присоединиться к марафону, но имели важный «порок» — неподконтрольность власти. Это событие произошло вне ВР и законотворческого процесса, но стало для ЕС наглядной иллюстрацией, что с независимостью аудиовизуальной сферы ситуация в Украине неоднозначна. И когда государства-члены Евросоюза будут оценивать выполнение Украиной критериев, об этом досадном эпизоде обязательно вспомнят.
Поэтому и эксперты не могли оставить его без внимания.
Как следствие, выполнение этого критерия остается на уровне 6 из 10 баллов.
Конституционный суд: ограниченный позитив
Оценка: 3 балла (было 0)
Здесь и дальше – для увеличения нажмите на картинку
Это едва ли не единственный из критериев ЕС, где Украина показала положительную динамику с августа. В августе эксперты оценивали уровень проведения реформы в 0 баллов, с тех пор произошло несколько важных сдвигов.
6 сентября Верховная Рада Украины приняла в первом чтении законопроект №7662 о реформе КС.
К проекту есть определенные вопросы: например, в нем предусмотрено, что Совещательная группа экспертов, выбирающих судей, должна состоять из международных экспертов и представителей власти, а не представителей общественности (как это предусматривала рекомендация Венецианской комиссии).
Впрочем, важно понять, как ВК отнесется к проекту сейчас и не пересмотрит ли свою рекомендацию. Решение из Совета Европы по этому проекту пока ожидается.
Однако здесь произошло то же, что и в сфере медиа: сделав положительный законодательный шаг, власти одновременно продемонстрировали готовность к нарушению принципов, на которых основан его законопроект.
Летом уже после предоставления Украине статуса кандидата парламент назначил судьей КС Ольгу Совгирю с нарушением требований Конституции (без открытого конкурса) и закона «О Конституционном Суде Украины» (судьями КС не могут быть назначены лица, которые на день назначения имеют представительский мандат).
Как результат: прогресс в выполнении критерия в отношении КС есть, но пока очень ограничен.
Судебная реформа: Изменения к худшему
Оценка: 6 баллов, в августе было 7 баллов
В этой сфере Украина встретила решение Еврокомиссии с неплохими наработками. Законы о реформе Высшего совета правосудия (ВРП) и Высшей квалификационной комиссии судей (ВККС) были приняты еще в 2021 году и оставалось их воплощать. А 15 августа парламент избрал двух добродетельных членов ВРП из числа рекомендованных Этическим советом кандидатов, что обусловило высокую оценку прогресса Украины на первом исследовании «кандидат-чек».
Однако с тех пор ситуация изменилась к худшему.
19 августа съезд ученых, в нарушение процедуры, избрал одного члена ВРП, к добродетельности которого есть существенные вопросы у экспертов.
Этический совет рекомендовал 16 кандидатов на восемь вакансий по квоте съезда судей. Среди них только в отношении четырех у общественности нет претензий относительно добродетели.
Письменные решения пока не обнародованы, онлайн-трансляции собеседований недавно сделали закрытыми. Нет возможности убедиться, опровергли ли кандидаты сомнения в себе. Все это обусловило понижение оценки.
Между тем, продолжается конкурс в ВККС, но анализ кандидатов конкурсной комиссией по объективным причинам состоится не раньше начала 2023 года.
Антикоррупция: движение не без нюансов
Оценка: 6 баллов, без изменений
За эти 2,5 месяца в этой сфере произошли как положительные, так и негативные события, влияющие на шаги по борьбе с коррупцией, в том числе топ-коррупцией, которых ожидает от Украины ЕС.
После назначения в июле этого года руководителя Специализированной антикоррупционной прокуратуры (по сути, выполнения первой части рекомендации ЕС) эксперты отметили существенный прогресс в усилении борьбы с коррупцией: улучшилось проведение эффективных расследований топ-коррупции (было объявлено подозрение ряду чиновников, сохранено «дело Рот тому подобное).
Однако остается необходимость избрания директора Национального антикоррупционного бюро (НАБУ). А тут есть и тревожная новость: 30 сентября вступил в силу дискриминационный закон №8003, согласно которому в конкурсе на руководителя НАБУ не могут участвовать юристы или юристы, которые после 24 февраля выезжали за границу сроком более 21 дня.
Впрочем, подготовка к конкурсу продолжается.
В конкурсную комиссию НАБУ вошли сильные международные эксперты, учтен опыт с отбором руководителя САП, система голосования отвечает лучшим практикам.
Отмывание средств и оргпреступность: без изменений
Оценка: 5 баллов, как и в августе
Главная новость по этому критерию – то, что правительство совместно с Европейской комиссией определили необходимые шаги для воплощения рекомендации по части требований FATF: как рассказывала «Европейская правда», для Украины не было очевидным, чего ждет Брюссель. В Киев передали объяснение, что ЕС ожидает внесения изменений в законодательство по 6 ключевым направлениям.
Часть из этих законов Украина уже приняла: например, в сентябре был принят закон №6320 о бенефициарах бизнеса; в сентябре ВРУ ратифицировала Дополнительный протокол к Конвенции Совета Европы о предотвращении терроризма.
Впрочем, не все решения парламента соответствуют рекомендациям ЕК.
Так, в ноябре при принятии во втором чтении законопроекта №8008 о предотвращении и противодействии отмыванию средств депутаты поддержали вредные поправки, ослабляющие финансовый мониторинг публичных деятелей вопреки стандартам FATF и требованиям Директивы ЕС 2015/849.
Что касается правоохранительного сектора, Офис генпрокурора разработал неплохую концепцию реформы криминальной юстиции 2022-2030. МВД и Минрегион разрабатывают Концепцию безопасной общины. В офисе президента рабочая группа работает над Стратегией послевоенного реформирования государственного управления в Украине.
Впрочем, по убеждению экспертов, у власти нет политической воли, чтобы принять наработанные документы. Глобального стратегического видения развития системы также не было предложено.
Олигархи: плохо по-прежнему
Оценка: 2 балла, как и в августе
По этой рекомендации Украина должна запустить на практике так называемый «антиолигархический закон», обеспечив, чтобы его нормы соответствовали рекомендациям Венецианской комиссии.
И хотя закон был принят еще в 2021 году, и еще тогда Киев обратился в ВК, вывода этого органа нет. Рассмотрение законопроекта в Венецианской комиссии заморожено, в то время как украинские и международные эксперты подчеркивают, что действующее законодательство не является системным или полностью продуманным и кое-где противоречит другим нормативным документам.
Несмотря на это, страна наблюдает за тем, что так и не проанализированный ВК «антиолигархический закон» вступил в силу и имеет реальное влияние.
Из-за этого закона украинский бизнесмен Ринат Ахметов отказался от своего медиа-бизнеса, также формально вышел из права собственности в отношении своих медиаактивов экспрезидент Петр Порошенко. Оба могли подпадать под решение СНБО по присвоению статуса олигарха.
Закон о нацменьшинствах: не показывать никому
Оценка: 5 баллов, как и в августе
В этой сфере, где власти предложили нестандартный законопроект «О национальных сообществах» (подробно о нем читайте в статье «Путь в ЕС»), по сути, ничего не изменилось через 2,5 месяца после предварительной проверки.
Этот документ, якобы доработанный с учетом предварительных комментариев со стороны ЕС, хотели вынести на голосование в сентябре, однако по призыву экспертного сообщества решили дождаться вывода «европейских партнеров»: председатель ВР объявил о его передаче в Еврокомиссию и Совет Европы, выводы которых по состоянию на конец октября не поступали.
Впрочем, в Венецианской комиссии, которая является ключевым институтом Совета Европы для этого законопроекта, его не получили, и не совсем понятно, чего ожидают парламент и разработчики проекта.
Предостережения профильных экспертов остаются неизменными: в законопроекте «О национальных сообществах» есть элементы сужения прав, неустановленная терминология, отсутствующая в Конституции и других законодательных актах («национальные сообщества»).
Необходимо дождаться комментариев также международных институций, но власти даже не запускают этот процесс; кроме того, не учитывает также критику украинских специалистов и не передает законопроект в ВР.
Впрочем, если подход к выполнению этой работы не изменится, о скором выполнении кандидатских «7 шагов» речь не может идти даже в теории.
Автор текста: Сергей Сидоренко
редактор «Европейской правды»
Эксперты, участвовавшие в исследовании:
— Михаил Жернаков (DEJURE) — Александр Марусяк, Роман Смалюк, Евгений Крапивин (ЦППР) — Елена Галушка, Антон Марчук (ЦПК) — Андрей Боровик, Екатерина Рыженко, Александр Калитенко («Трансперенси») — Оксана Романюк (ИМИ) — Вадим Городской («Детектор медиа»)- Сергей Сидоренко («Европейская правда»)- Юлия Тищенко (УНЦПИ)
Координацию осуществлял Центр «Новая Европа»