Два месяца назад Европейский совет утвердил такое ожидаемое и желаемое Украиной решение о предоставлении нашему государству статуса кандидата в ЕС.
Его одобрили по особой процедуре (ни одно государство в истории Евросоюза не получало этот статус так быстро после подачи заявки на вступление) и в уникальном формате (статус кандидата нам дали, но вроде бы «авансом», поскольку одновременно выдвинули семь «условий» его получения).
А еще Евросовет установил: до конца года Еврокомиссия должна отчитаться о прогрессе в выполнении этих условий. А это значит, что действовать нужно как можно скорее.
«Европейская правда» выяснила, чего ждать от «сверки условий» с Евросоюзом, какие из них самые проблемные, а также когда можно ожидать от ЕС признания того, что Украина их выполнила и может переходить на следующий этап дороги к членству.
Краткий итог этого анализа:
– Сейчас все нормально: где-то Украина выполняет задачи, поставленные Брюсселем, а где-то ЕС готов (временно) закрыть глаза на провалы и даже нарушение договоренностей, но злоупотреблять этим точно не стоит;
– оптимистичным сроком для утверждения того, что Украина выполнила условия, европейцы считают середину или вторую половину 2023 года;
– Однако чтобы уложиться в этот срок, Киеву нужно как можно скорее начать выполнение тех требований ЕС, процесс по которым длительный;
– сейчас наиболее приоритетным является одобрение Верховной радой двух законов – о нацменьшинствах и о медиа, которые имплементируют нормы, вошедшие в критерии ЕС;
– А к президенту ключевые требования – обеспечить честные конкурсы в НАБУ, на нового судью КС, а также не разрушить шаткий баланс в сфере прокуратуры, установившийся после назначения главы САП.
Теперь обо всем этом подробнее.
О семи критериях, будь то рекомендации, для Украины, которые ЕС определил в решении о статусе кандидата, говорилось много. Украина на самом высоком уровне пообещала воплотить их как можно быстрее и даже взяла конкретные обязательства по времени.
Профильная вице-премьер Ольга Стефанишина еще до официального принятия решения о кандидате заявила, что Киев выполнит все семь условий до конца года. Президент Владимир Зеленский заявил, что ожидает от Верховной рады «приоритетного одобрения евроинтеграционных законов», а в парламенте пообещали сделать даже больше и до 2025 года принять все законы, необходимые для вступления в ЕС.
Все должностные лица убеждают, что перечень из семи требований, или критериев, вполне подъемный.
Но технического исполнения недостаточно. Это нужно осознавать уже сейчас.
В решениях Евросоюза такого масштаба (например, предоставление государству статуса кандидата, начало переговоров о вступлении или их завершении) всегда есть две составляющие: юридическая и политическая. Особенно это касается политически чувствительных решений в случаях, не сразу получивших единодушную поддержку в ЕС.
Решение о статусе кандидата для Украины и Молдовы от 23 июня 2022 является именно таким примером.
Проверки критериев, которые устанавливает Брюссель в этих документах, также не сугубо технические. Государства ЕС должны не только увидеть формальное «проставление галочек» о выполненных задачах – для них гораздо важнее почувствовать и поверить, что Украина стремится к реформам. В мае и июне именно за неимением такого ощущения со стороны отдельных государств (в частности, Дании, Швеции и Нидерландов) предоставление нам статуса кандидата было под вопросом.
Европравда уже рассказывала о содержании семи критериев ЕС (здесь можно прочитать их анализ, а в конце – полный перечень).
Еще тогда говорилось, что некоторые из них сознательно прописаны размыто – именно для того, чтобы ЕС мог принять политическое решение, а не сугубо юридическое.
Вот пример: Украина должна «усилить борьбу с коррупцией, в том числе на высоком уровне, с эффективным ее расследованием и судебными решениями». Согласитесь, сформулировано так, что в любой момент можно говорить и о соответствии и несоответствии Украины этому критерию – в зависимости от того, кто проводит оценку и как «оценщик» настроен в Украину.
Но есть и положительная новость.
Все источники ЕвроПравды отмечают: именно сейчас у ЕС есть воля поддержать движение нашего государства к членству.
А глава словенского МИД Таня Файон даже публично заявила: как только Киев выполнит эти семь требований, Евросоюз даст согласие перейти на следующий этап и начать переговоры о вступлении без выдвижения дополнительных условий – хотя на июньском саммите лидеры Евросоюза не стали фиксировать это обязательство документально, чтобы сохранить себе гибкость в решениях.
Как долго сохранится нынешний уровень солидарности с Украиной – неизвестно, поэтому Киев должен быть заинтересован в проведении реформ прямо сейчас.
Но закрывать глаза в том случае, если Украина не будет делать реформы, ЕС не будет.
Политики-украиноскептики никуда не делись. Да, сейчас их позиции ослабли, поскольку среди европейских избирателей есть беспрецедентно высокое стремление помочь Украине. Но если Киев «завалит», по крайней мере, один из индикаторов, это даст этим скептикам основания заблокировать начало переговоров о вступлении, поскольку это предусмотрено июньским решением саммита ЕС.
Итак, в конце концов, придется выполнить все семь блоков рекомендаций.
А раз так, то Украина должна как можно быстрее взяться за приоритетные направления: те, где реформы требуют больше времени для воплощения, и те, где положение дел является наихудшим.
Определить последние самое простое: эту работу уже выполнил консорциум экспертов аналитических организаций под руководством Центра «Новая Европа». Экспертная оценка семи блоков реформ, которые будет оценивать ЕС, такова, по 10-балльной шкале:
– Реформа системы назначения судей в Конституционный суд и введение системы отбора – 0 баллов – Реформа органов судейского самоуправления (ВРП и ВККС) – 7 баллов – Антикоррупция (САП и НАБУ) – 6 баллов – Борьба с отмыванием средств – 5 баллов – 2 балла – Законодательство о медиа – 6 баллов – Законодательство о нацменьшинствах – 5 баллов
Более подробную оценку по каждому из блоков вы можете прочитать в описании от Центра «Новая Европа», впрочем, в первую очередь бросается в глаза, что есть два критерия-аутсайдера – касающиеся Конституционного суда и антиолигархической реформы.
Однако ирония судьбы состоит в том, что выполнение обоих этих условий ЕС сейчас на паузе. Дело в том, что и в вопросе КС, и в вопросе борьбы с олигархическим влиянием Украина сейчас ждет выводы Венецианской комиссии. Еврокомиссия выставила четкое требование – сначала решение ВК, затем – выполнение критериев кандидатства.
Впрочем, отдельно стоит остановиться на вопросе КС, где ситуация самая плохая.
Через месяц после получения статуса кандидата Киев сделал то, что диаметрально противоречит требованиям ЕС: назначил судьей КС без конкурса депутата Ольгу Совгирю. Возник вопрос: не являются ли такие действия Киева разрушением критериев кандидатства в принципе?
В самом ЕС официально подтвердили, что готовы закрыть глаза в нарушение стороны Киева.
«Нет, таких последствий нет. Для нас исполнением рекомендации будет одобрение нового закона, с совершенно новой процедурой – соревновательной и прозрачной… Этот законопроект уже готов, он должен пройти оценку Венецианской комиссии»,–– объяснил ЕвроПравде посол ЕС в Украине Матти Маасикас ( полное интервью читайте и смотрите на ЕП на этой неделе).
Впрочем, здесь важно, чтобы у Киева не появилась готовность нарушать правила без остановки. Мы ведь не зря подчеркивали выше: для стран ЕС важно не только формальное соответствие критериям, но и ощущение того, что Украина настроена на реформы. В вопросе КС Киев уже скоро может либо создать, либо взорвать это чувство.
19 сентября идут полномочия судьи Александра Касминина и в КС появляется вакансия, которую должен заполнить президент Зеленский. Между тем, для президентской квоты в КС уже сейчас существует конкурсная процедура для назначения судьи. И если Зеленский поступит так, как поступил парламент, и просто назначит в Суд нужного человека – это будет иметь очень значительные последствия для восприятия Украины в ЕС.
Критерий по КС, который сейчас является самым плохим по рейтингу, можно быстро выполнить, завершив работу уже в октябре: достаточно, чтобы Банковая провела честный конкурс на нового судью, а ВР приняла изменения в закон о КС с учетом позиции «Венециалки». А значит, если этот проект еще не передан на анализ в ВК – это нужно сделать как можно быстрее.
Есть другие реформы, выполнение которых будет ожидаемо очень долгим. И начать эту работу нужно уже сейчас, поскольку пока ЕС не подтвердит их выполнение – не будет положительной оценки.
Одно из таких – это закон о нацменьшинствах, без принятия которого Венгрия (и, вероятно, не только она) не даст согласия на открытие переговоров о вступлении Украины в ЕС. Сейчас правительство завершает разработку этого закона, оно еще не зарегистрировано в ВР. Затем закон должен пройти «горнило» Венецианской комиссии, которая послушает мнение нацменьшинств в Украине и гарантированно найдет какие-то нюансы. Далее (очевидно, до второго чтения) закон нужно будет изменить, учитывая позицию ЕК.
Именно такая процедура четко прописана в решении ЕС, попытки обойти ее не имеют смысла – мы дадим пас Будапешту или другим столицам, которые захотят заблокировать прогресс Украины.
Ну и, наконец, на этот закон нужно найти голоса в Верховной раде, а в его нынешней редакции это может быть непросто. Потому что правительство после публичного указания Зеленского оформило проект необычным образом, назвав его «Законом о национальных сообществах» вместо «Закона о национальных меньшинствах».
С точки зрения ЕС это вполне нормальная терминология, в Брюсселе она не вызовет возражений. В конце концов, в самом ЕС есть государства, употребляющие термин «национальные сообщества» в своем законодательстве, а в Словении он даже определен в Конституции. Однако в Украине его нет, и среди депутатов есть те, кто уже задает вопрос о целесообразности такого переименования. «Евросолидарность», например, почти гарантированно выступит против.
Второй сложный для выполнения критерий касается законодательства о медиа.
Его появление в перечне критериев ЕС интересно само по себе, ведь этот вопрос до недавнего времени не считали проблемным; и к тому же оно почти не регулируется европейским правом. Хотя действительно есть аудиовизуальная директива ЕС, которую Украина давно обещает внедрить, но та часть большего закона о медиа, попытки принять который много раз застряли в дискуссиях в парламенте.
Впрочем, реальная причина появления этой рекомендации другая.
От нескольких источников ЕвроПравде приходилось слышать, что она возникла из-за настойчивых попыток оппозиции привлечь европейских партнеров к решению вопроса с телеканалами «Прямой», «Эспрессо» и «5 канал», трансляцию которых власти отключили от мультиплекса весьма сомнительным способом.
В ЕС не согласились напрямую лоббировать этот вопрос в решении о кандидате – а завели другой «медийный» вопрос.
Как именно европейцы будут оценивать его исполнение – сказать сложно. Но можно с уверенностью говорить: без адаптации евродирективы получить положительную оценку и начать переговоры с ЕС просто не получится. Да и попытки выделить эти нормы и убить многострадальный закон «О медиа», который имеет политическую поддержку Евросоюза, как это предлагают некоторые парламенты, не получат одобрения в столицах ЕС. И наоборот, если сейчас парламент примет этот закон в первом чтении, чтобы дальше искать по нему компромисс – то сделает хороший шаг для развития доверия с европейцами.
Это были ключевые «парламентские» задачи, но есть еще и «президентские».
Здесь позиция ЕС может многих удивить.
В то время, как в Украине считают, что главные условия ЕС в рамках получения статуса кандидата касаются антикоррупции и судебной реформы, в самом Евросоюзе считают иначе. Посол Матти Маасикас, в частности, отмечает, что в этих вопросах Украина демонстрирует лучший и быстрый прогресс, а также уверяет: руководство Украины предоставило европейцам политические гарантии того, что в этих сферах выполнит требования ЕС и к тому же сделает это еще в текущем году. .
Вопрос САП, например, считает закрытым в контексте критериев для статуса кандидата.
Да и от независимых экспертов раздаются достаточно положительные оценки. Так, в исследовании Центра «Новая Европа» блоки «антикоррупция» и «судебная реформа» имеют оценки выше других из перечня «условий кандидатства».
Впрочем, от государств-членов приходилось слышать более осторожные оценки. В том числе европейские дипломаты говорят о желании убедиться, что новоназначенный генпрокурор не будет ставить палки в колеса новоназначенному главе САП.
Как бы то ни было, ключевые ожидания от Зеленского все равно касаются этих вопросов.
Президент должен обеспечить честный конкурс на главу НАБУ, а также, как уже упоминалось, на нового судью КС. А еще – не срывать реформирование Высшего совета правосудия и Высшей квалификационной комиссии судей из-за неформальных рычагов, которые есть у Банковой и о которых иностранные дипломаты хорошо информированы.
И наконец – о сроках.
В Киеве ждут новости в конце 2022 года, когда должен состояться первый анализ выполнения условий со стороны Еврокомиссии. На днях, в частности, вице-премьер Ольга Стефанишина заявила, что хочет «политической ясности» относительно членства до конца года.
Однако не стоит ожидать, что ЕС даст «зеленый свет» переходу Украины на следующий этап уже сейчас. Это технически нереально. В частности, по закону о нацменьшинствах процедура затянутся до начала 2023 года даже при самом оптимистическом варианте (и поэтому очень важно начать процесс как можно быстрее, чтобы эта затяжка не была слишком длинной).
Самый оптимистичный прогноз, который приходилось слышать от собеседников в ЕС, – это политическое решение Евросоюза в середине 2023 года и начало переговоров о членстве до конца 2023 года. Это – при положительном течении. И это нужно понимать, чтобы не быть разочарованным из-за завышенных ожиданий.
Автор: Сергей Сидоренко,
редактор «Европейской правды»