По пути Украины к вступительным переговорам с Евросоюзом пройден еще один важный этап.
Еврокомиссия после некоторых колебаний и попыток затормозить процесс все же передала государствам-членам проект так называемой «переговорной рамки» — регламента будущего вступительного процесса, который будет общим для Украины и Молдовы (но с одним отличием, которое облегчит жизнь молдованам).
«Европейская правда» проанализировала документ, который оказался почти дословной «копипастой» из регламента, согласно которому будут вести переговоры о вступлении в ЕС два балканских кандидата — Албания и Северная Македония (правда, в украинскую рамку добавили один предохранитель от произвола государств типа Венгрии).
Мы также выяснили, каков дальнейший план по началу вступительных переговоров.
Пока что наша «рамка» имеет статус проекта, который должны согласовать государства-члены. Скорее всего, это произойдет в июне – Киев получил твердые обещания об этом от партнеров. А прежде ЕС попытается изменить принцип голосований по расширению. Это существенно уменьшит количество решений, которые следует согласовывать консенсусом (и здесь снова речь идет об условной Венгрии).
Утвержденный документ также снимает сомнения в том, что будет определяющим для скорости движения Украины в ЕС.
Главные критерии, которые будут определять прогресс Украины – уровень демократии, уважения к европейским ценностям и борьба с коррупцией.
Детальнее об этом читайте дальше в объяснении «Европейской правды».
Прежде чем перейти к описанию положений документа, следует кратко объяснить, о чем речь идет.
Все слышали, что еще в середине декабря 2023 года ЕС принял принципиальное политическое решение о том, что Украина выполнила начальные условия и пора начать официальные переговоры о ее вступлении в ЕС. Это произошло на том саммите, когда для преодоления вето Венгрии ее премьера Виктора Орбана заставили выйти из зала на кофе, в то время как другие государства дали зеленый свет для Украины и Молдовы.
Но уже тогда говорилось, что процесс не начнется немедленно. Для этого нужно пройти еще несколько процедурных «полушагов».
Дело в том, что процесс расширения ЕС жестко зарегулирован. Этим союз отличается от, например, НАТО, где главное условие расширения – это желание других государств принять кандидата в клуб. Евросоюз, который является прежде всего единственным рынком и политико-экономическим объединением с наднациональными органами, требует от потенциальных государств-членов соответствия куче критериев, иначе общий рынок развалится. Отсюда – таковы детальные европейские процедуры и сложности их обхода.
И это, к сожалению, дает столицам и их представителям в Брюсселе процедурные возможности блокировать или затягивать начало вступительных переговоров с государством-кандидатом.
Процедура переговоров о вступлении, если упрощенно, такова.
Еврокомиссия должна начать скрининг – изучение законодательства Украины относительно уровня его совместимости с европейскими. Старт этого процесса больше месяца блокировал венгерский еврокомиссар Оливер Варгеи, но сейчас процесс сдвинулся и продвигается довольно быстро. Впрочем, скрининг по отдельным секторам будет продолжаться и после того, как мы начнем переговоры. .
(мы сейчас находимся здесь)
Далее Совет ЕС (то есть все государства-члены), проведя консультации с Украиной, утверждает переговорную рамку единодушным решением. После этого проходит первое заседание Межправительственной конференции – нового двустороннего органа, который будет вести переговоры. Именно на нем Украина и ЕС окончательно одобряют рамку дальнейших переговоров. Это событие считается официальным стартом переговоров о вступлении, но в реальности требуется еще один шаг. Точнее, даже не один, а 33 шага. Реальные переговоры ведутся параллельно по 33 секторальным главам вступительного соглашения, поэтому для начала переговоров об адаптации украинского законодательства к нормам ЕС в сфере, скажем, транспорту нужно открыть «транспортную» главу. Переговорная рамка устанавливает некоторые важные правила открытия глав, но далее каждая из них открывается отдельным решением Совета ЕС. В процессе Еврокомиссия будет готовить регулярные отчеты о прогрессе Украины, что позволит сравнить, быстро ли мы двигаемся по сравнению с другими государствами-кандидатами. В прошлом году «ЕвроПравда» публиковала первый рейтинг евроинтеграции (кстати, рекомендуем сохранить его в закладках). Когда Украина завершит переговоры по всем 33 главам в определенном порядке и ЕС согласится закрыть все главы, подтвердив готовность Украины к членству – будет оставаться подписать договор о вступлении. Конечно, при единодушном согласии всех членов Евросоюза.
И, наконец, параллельно со всем этим в ЕС идет диалог о методологии расширения, то есть о том, как принимаются решения, где нужно единодушие, а где достаточно согласия квалифицированного большинства государств-членов ЕС.
Это был важный кусок теории, а теперь вернемся к свежему решению по Украине.
Проект переговорной рамки, который Еврокомиссия подготовила и передала государствам-членам, непубличен, но «Европейская правда» получила копию документа, подготовленного совместно для Украины и Молдовы. В ЕС, как известно, рассматривают нас «в связке» в вопросах, касающихся расширения.
Единственное содержательное отличие, которое облегчит жизнь Кишиневу – это то, что Киев будет обязан как можно быстрее обеспечить официальный перевод на украинский язык всего массива совместного законодательства ЕС и подготовить переводчиков для дальнейшей работы уже как члена ЕС. А для Молдовы такого требования нет – по той причине, что румынский язык, который является государственным у наших соседей, уже является одним из официальных языков Евросоюза, поэтому Еврокомиссия и сейчас обеспечивает перевод на него всех правовых актов.
Другие положения «рамки» идентичны Украине и Молдове.
Более того, Еврокомиссия вообще решила «не изобретать велосипед». По сути, украинский документ скопировали с последней в настоящее время рамки, действующей для Албании и Северной Македонии (эти два государства ЕС тоже рассматривает как единую группу).
«Европейская правда» располагает также копией «албанско-македонского» регламента. Мы сравнили его с документом для Украины и Молдовы и нашли отличные положения на 20 страниц текста. Остальное – дословная копия, где меняется только название страны-кандидата. Хотя эти отличия имеют значение, и позже мы к ним вернемся.
Важная деталь: «албанскую рамку» Брюссель утвердил в 2020 году, и тогда она была принципиально новой. Но опыт Албании и Северной Македонии не вдохновляет: ЕС согласился начать переговоры с ними через два года после утверждения рамки, только в 2022-м.
В Киеве и Брюсселе убеждают, что с Украиной такой паузы не ожидается.
«Есть два сценария. Менее реальный – что мы начнем уже в марте. Более реальный – что межправительственная конференция состоится в июне, после европейских выборов», – объяснял «ЕП» недавно высокопоставленный чиновник ЕС, общавшийся на условиях анонимности (выборы в Европарламент состоятся 6 -9 июня).
Украинская вице-премьер Ольга Стефанишина в комментарии «ЕвроПравде» также подчеркнула, что переговоры о вступлении Украины должны официально начаться в первой половине года, то есть до завершения председательства Бельгии в ЕС. «Мы рассчитываем, что утверждение переговорной рамки и начало переговоров о вступлении Украины состоятся в рамках бельгийского председательства в соответствии с достигнутыми договоренностями», – заявила она, приветствуя решение Еврокомиссии о переговорной рамке.
Привязка к концу июня как к предельной дате – не случайна, ведь с 1 июля в ЕС начинается председательство Венгрии.
Однако, как многие считают в Брюсселе, венгры и сами не стремятся к тому, чтобы украинская межправительственная конференция перешла на венгерский период. Потому что далеко не факт, что Будапешт сможет вообще затормозить ее проведение и отложить старт украинских переговоров на 2025 год – сейчас у Орбана нет ни одного союзника в этом вопросе. Поэтому, наконец, может оказаться, что Орбан или его представитель будут вынуждены формально председательствовать на конференции, где Украина начнет вступительные переговоры, а это для него будет политическим унижением.
Ну и, кроме того, солидеры ЕС Урсула фон дер Ляен, Шарль Мишель и бельгийский премьер Александер де Кроо (лидер главы государства) лично пообещали украинскому руководству, что сделают все возможное для начала переговоров до конца июня, учитывая, что Украина выполнила все критерии для этого.
Выбор «албанской рамки» между тем имеет для нас преимущества и недостатки.
Плюс для Украины это уверенность в том, что переговоры в принципе начнутся, и это произойдет очень скоро.
Еврокомиссия, похоже, решила обеспечить наивысшую возможную гарантию того, что ее предложение одобрят без лишних дискуссий, проблем и задержек, а также без корректировок, по крайней мере, существенных. Ведь в случае, если бы для Украины был разработан принципиально новый регламент переговоров, это могло бы завести ЕС в споры о содержании новой рамки. А государства, для которых важен также прогресс Западных Балкан (например, Австрия) – гарантированно потребовали бы изменить вместе с Украиной и рамки балканских переговоров.
Сейчас и в Киеве, и в Брюсселе говорят, что план № 1 – это старт переговоров в июне.
А минус для Украины – недостаточная амбициозность старого подхода к переговорам.
Украина, как известно, стремится вступить в ЕС как можно быстрее, в руководстве правительства даже заявляли о намерении «завершить переговоры через два года». Для такого ускорения Украина, в частности, намерена открыть все переговорные главы одновременно. Подготовленная Брюсселем рамка не создает никаких оснований надеяться на то, что переговоры будут молниеносными. В частности, на идее открытия всех глав можно смело ставить крест – этого не произойдет, философия рамки предполагает постепенное, а не молниеносное движение к членству.
Следует отметить, что эксперты изначально говорили о малореальности «наполеоновских планов» правительства по завершению переговоров за два года. Помимо того, определенное ускорение процесса действительно бы не помешало.
Но означает ли утверждение «албанской рамки», что мы гарантированно «застрянем» в переговорах на десятилетие, как это произошло с несколькими государствами Западных Балкан?
К счастью, нет. В частности, сейчас идет подготовка дополнительных изменений к процессу, которые должны облегчить евроинтеграцию Украины.
Но так же нет и гарантий успеха: все будет зависеть от реформ, которые должен провести Киев.
Следует особо отметить: то, что после вступления в ЕС Хорватии в 2013 году ни одно другое государство Балкан не приблизилось к этому, в значительной степени вина этих государств-кандидатов. Оценка ЕС, которую уже публиковала Европравда, свидетельствует, что все они застряли в реформировании своего законодательства. А без этого вступление невозможно.
А украинская рамка дополнительно подчеркивает несколько направлений реформ, без которых прогресс в других сферах не будет определять.
Из 33 переговорных глав важнейшее значение имеют пять, которые объединены в кластер, называемый «Fundamentals», или «Главные разделы». Это главы по номерам «Судопроизводство», «Юстиция, свобода, безопасность», «Публичные закупки», «Статистика» и «Финансовый контроль (последние главы имеют сквозное значение для работы общего рынка ЕС). Вместе с ними в «фундаментальные» относят критерии , по которым нет отдельных переговоров, но будет детальный мониторинг Брюсселя, в частности, состояние демократии и госуправления.
Документ ЕК четко говорит, что переговоры по кластеру «Fundamentals» откроются первыми и будут закрыты последними, когда по всем остальным требованиям Украина будет готова к вступлению.
А еще Украине придется разработать и согласовать с Евросоюзом три «дорожных карты», то есть планы реформ с критериями оценки, которые будут касаться:
Сфер судопроизводства и юстиции, свободы, безопасностиФункционирование демократических институтовСферы государственного управления
И это – не простая формальность.
Именно от этих трех направлений реформ будут зависеть переговоры в целом.
Еврокомиссия предложила, а государства-члены гарантированно утвердят норму о том, что от прогресса этих фундаментальных реформ, прежде всего от критериев реформирования сферы судопроизводства/верховенства права, будет зависеть все.
Даже открытие следующих, совсем не связанных с верховенством права глав, будет возможно только в том случае, если Украина достигнет определенного, согласованного сторонами прогресса в фундаментальных вопросах.
А вдобавок к тому Украина должна доказывать Брюсселю свое стремление преодолевать коррупцию в каждой отдельной сфере.
«Антикоррупционная политика будет интегрирована во все соответствующие переговорные главы. Соответственно, переговоры по главе не будут предварительно закрываться, пока не будет внедрена достаточная антикоррупционная политика в этой конкретной области», – говорится в подготовленной Еврокомиссией переговорной рамке.
Еще одна немаловажная деталь: рамка очень четко предусматривает «наказание» для Украины в случае, если государство будет демонстрировать «откат» в реформах по фундаментальным вопросам — вплоть до замораживания переговоров по отдельным главам или в целом. Это станет серьезным рычагом давления Евросоюза на Киев в случае проблем.
В правительстве отмечают, что эти требования типичны для вступительных переговоров ЕС с государствами-кандидатами.
«Переговорная рамка стандартная, и для нас теперь ключевое, чтобы было ее принятие Евросоюзом и начало переговоров», – подчеркнула в комментарии «ЕвроПравде» Ольга Стефанишина.
Конечно, мы не будем закрывать глаза и на существование «слона в комнате», то есть на то, что даже при идеальном проведении реформ в ЕС сохраняется принцип консенсуса. За решение по расширению государства ЕС должны голосовать единогласно.
Следовательно, у Орбана и не только у него сохраняется право вето – и не стоит надеяться, что это изменится. Реформа ЕС, которая должна ликвидировать принцип единодушия, не имеет перспектив в обозримом будущем, а нам нужно вступить в ЕС еще до ее проведения.
Следует отметить, что одна из немногих правок, полученных украинской переговорной рамкой по сравнению с албанской, должна облегчить нам жизнь.
Да, раньше право информировать другие государства ЕС о прогрессе кандидата (или о проблемах у него) имело также председательствующее государство. Теперь ее предлагают лишить такого права, оставить такое информирование (которое может запустить, например, наказание государства-кандидатки) только за Еврокомиссией. Ввиду сложностей в отношениях с отдельными соседями это для нас очень хорошая инициатива.
Впрочем, «забыть о существовании Венгрии» все равно не получится.
Хотя есть инициатива, способная уменьшить уровень искусственных претензий от соседей.
Уже на следующей неделе на Совете министров ЕС по общим вопросам будут обсуждать немецко-словенскую инициативу (поддерживаемую также другими крупными членами ЕС) об изменении «методологии расширения», то есть принципа принятия решений, касающихся расширения. Эта инициатива предполагает, что для открытия переговорных глав будет достаточно решения квалифицированного большинства.
Это решение будет иметь для Украины чрезвычайный вес. Оно предполагает, что Орбан, даже поддержанный парочкой других государств, не сможет заблокировать начало переговоров с Украиной из какого-либо сектора (что на практике означает начало глубокого реформирования этого сектора по стандартам ЕС). Шансы на принятие этих изменений кажутся значительными, потому что решение о закрытии каждой главы и о финальном вступлении государства в ЕС и дальше потребует единодушия, то есть права действующих государств-членов и дальше будут защищены.
Это также придаст серьезный импульс переговорам других государств-кандидатов.
Однако гарантировать успех этой инициативы невозможно.
В любом случае, «Европейская правда» будет следить за движением Украины в ЕС и информировать вас об изменениях в этой сфере.
Автор: Сергей Сидоренко,
редактор «Европейской правды»