Полномасштабное вторжение России в Украину вернуло мир в Realpolitik и повлекло за собой ряд «революций» среди традиционно нейтральных и внеблоковых стран, заставив их переосмысливать пути обеспечения собственной безопасности.
В мае этого года внеблоковые Швеция и Финляндия подали заявку на вступление в НАТО, ратифицировавшуюся уже 28 государств-членов из 30.
В июне граждане Дании, почти 30 лет воздерживавшейся от участия в общей оборонной политике ЕС, проголосовали на референдуме за присоединение страны к СПБУ. В августе в нейтральной Ирландии впервые в истории более 50% граждан высказались за вступление в Североатлантический альянс.
А уже в конце сентября о своей решимости развивать более тесные связи с ЕС и НАТО в сфере безопасности и обороны, а также укреплять свои военные силы заявили и в правительстве Швейцарии.
О чем свидетельствуют эти заявления со стороны страны, которая веками является «иконой» нейтралитета, не участвует ни в одном военном альянсе, не является членом ЕС или даже европейской экономической зоны, и только с 2002 года входит в ООН?
Швейцария, которая на протяжении многих лет поддерживала реформы в Украине, с первых дней полномасштабного вторжения не стояла в стороне от войны и решительно осудила агрессию России. В то же время, кроме публичных заявлений и четкого называния агрессора «агрессором», а жертвы «жертвой», Швейцария прибегла к ряду очень конкретных шагов в поддержку Украины.
С начала войны нейтральная Швейцария предоставила Украине около 5,4 тыс. тонн гуманитарной помощи, в том числе медицинское и противопожарное оборудование, приютила более 60 тыс. эвакуированных украинок и украинцев, для которых был активирован беспрецедентный статус защиты «Status S», согласилась принять на лечение 155 раненых украинских детей и пригласила на обучение по разминированию украинских саперов.
После разрыва дипломатических отношений между РФ и Украиной Швейцария согласилась представлять интересы украинских граждан в России, как она это уже делает для граждан Грузии. Кроме того, синхронно с ЕС страна остановила действие соглашения об упрощении визового режима с Россией и, самое главное, присоединилась ко всем пакетам экономических санкций ЕС против РФ.
Такие шаги Швейцарии, безусловно, не остались незамеченными в мире. Еще в феврале 2022 года мировые медиа заросли заголовками о том, что, присоединившись к европейским санкциям против России, страна отвергла свою глубоко укоренившуюся традицию нейтралитета.
По этой же причине МИД РФ отказал в рассмотрении предложения Швейцарии о посредничестве в переговорах с Украиной.
Действительно ли присоединение к санкциям означает отказ от возрастного нейтралитета Швейцарии?
Сами швейцарцы уверенно заявляют: нет!
Впрочем, активная политика Швейцарии по поддержке Украины действительно вынесла на поверхность немало вопросов как для самих граждан, так и определенно озадачила зарубежных коллег.
Чтобы разобраться в таком сложном концепте швейцарского нейтралитета, который является одновременно и инструментом внешней политики, и частью национальной идентичности, и брендом, следует сначала понять главное: следует различать закон о нейтралитете и политике нейтралитета.
Окруженная большими воевавшими между собой государствами, маленькая мультикультурная и многоязычная Швейцария закрепила за собой на Венском конгрессе 1815 года, установившего новый миропорядок после поражения наполеоновской Франции, опцию «нейтралитет».
На практике это означало, что Швейцария не будет участвовать в вооруженных конфликтах между другими странами.
Более конкретно, Закон о нейтралитете юридически запрещает Швейцарии предоставлять воюющим сторонам вооружение и собственные войска, осуществлять транзит военной техники или войск других стран через свою территорию и т.д.
Другим основополагающим документом для нейтральной Швейцарии, определяющим правила поведения в условиях войны, является Гаагская конвенция 1907 года о правах и обязанностях нейтральных государств.
Все остальное – скажем, экономическая политика или развитие партнерств – это политика нейтралитета, которую можно обсуждать, интерпретировать и адаптировать в соответствии с обстоятельствами. Наполнение этой политики меняется и зависит от международного контекста.
Сегодня это могут быть традиционные швейцарские добрые услуги (предложения посредничества) и гуманитарная помощь, а завтра беспрецедентные экономические санкции, отвечающие реалиям времени.
Корректировка наполнения политики нейтралитета происходит в важные исторические моменты.
Таковы Первая и Вторая мировые войны, завершение холодной войны, теперь – война в Украине.
Красочные примеры пластичности швейцарского нейтралитета: во время Второй мировой войны согласно договору 1940 года Швейцария оказывала режим наибольшего содействия для транзита немецких грузов, в том числе и военных, через свою территорию; во время холодной войны имела секретные договоренности со странами НАТО о сотрудничестве в случае войны в Европе; В 1990-х годах впервые начала присоединяться к международным экономическим санкциям.
Теперь война в Украине дала импульс масштабным общенациональным дебатам и заставила многих швейцарцев задуматься о том, какую внешнюю политику мы проводим, что значит наш нейтралитет, хотим ли мы вступить в НАТО, кто наши друзья, каковы наши ценности и т.д.
При этом такая дискуссия проходит не только среди чиновников, но и на уровне медиа, в экспертном сообществе и в обществе в широком смысле. Последнее – чрезвычайно важно, учитывая политическую систему этой страны, где баллом правит прямая демократия (непосредственное участие граждан в решении государственных дел).
Если посмотреть на настроения населения, об отказе от политики нейтралитета речь не идет – большинство швейцарцев (89%) уверенно поддерживают нейтралитет. Неудивительно, ведь столетиями такая политика не только защищала Швейцарию от нападения, но и выполняла важную интеграционную функцию – в стране, где объединяющим фактором никогда не были язык (немецкий, французский, итальянский, ретороманский), религия (католицизм, протестантизм) или этническая принадлежность, а именно нейтралитет стал ядром коллективной идентичности, в отношении которого существовал консенсус со стороны всех сторон.
Хотя справедливо будет отметить, что по сравнению с январем 2022 количество швейцарцев, поддерживающих нейтралитет, уменьшилось на 8%, что является наибольшим снижением за 20 лет.
В то же время, поскольку глубинно интегрированный в национальную идентичность швейцарцев нейтралитет стал горячей темой после вторжения России в Украину, политические игроки начали использовать дискуссию в собственных целях.
Так, весной праворадикальная Швейцарская националистическая партия (PNOS) объявила инициативу по сбору подписей в пользу политики абсолютного нейтралитета, которая позволила бы введение в Конституцию запрета на присоединение Швейцарии к международным санкциям.
В противоположность лету президент и министр иностранных дел Швейцарии Игнацио Кассис публично начал употреблять термин «кооперативный нейтралитет», который, по его словам, предусматривает, что в условиях нарушения международного права нейтральная Швейцария не может стоять в стороне.
В конце концов правительство расставило все точки над «i», публично прояснив, что отчет 1993 года оставляет Швейцарии достаточно пространства для маневра, чтобы отвечать на события, происходящие на европейском континенте с начала войны в Украине. Простыми словами: он уже содержит упоминание о возможности присоединения Швейцарии к международным санкциям, что не поднимает ее нейтралитет. Чиновники также отметили, что отчет будет дополнен с учетом войны в Украине, но в целом релевантный.
Итак, подводя риска, отказывается ли Швейцария от своего нейтралитета? Нет.
Однако подтолкнула ли война в Украине Швейцарию к необходимости переосмыслить и адаптировать свою политику нейтралитета? Да конечно.
При этом на законодательном уровне закон о нейтралитете 1815 года и доклад 1993 остаются документами-ориентирами, определяющими швейцарский нейтралитет.
В то же время, кроме дискуссий по политике нейтралитета, в Швейцарии происходят вполне ощутимые сдвиги в направлении укрепления собственной обороноспособности.
Эта необходимость, о которой после завершения холодной войны уже почти забыли в Швейцарии, снова актуализировала война в Украине.
С целью укрепления собственной обороноспособности летом этого года Швейцария объявила об увеличении расходов на оборону (с 0,7 до 1% до 2030 года) – все больше швейцарцев (19%) считают, что расходы на оборону страны недостаточно высоки.
Причем, с начала полномасштабного вторжения России в Украину эта цифра выросла в разы: с 7% в декабре до 19% в июле. 74% граждан также выражают желание иметь полностью оснащенную армию.
Но это не все. С началом полномасштабного вторжения в Украину, а теперь с ядерным шантажом России в Швейцарии, усилилось чувство угроз и, соответственно, появилась необходимость усиливать собственную обороноспособность и больше сотрудничать с партнерами.
Четкую позицию по этому вопросу занимает либеральная партия FDP. В то время как правые выступают за отмену возможности присоединяться к санкциям, в FDP очень четко артикулируют, что хотели бы развивать более тесное сотрудничество Швейцарии с НАТО.
На уровне правительства такое стремление закреплено в дополнительном отчете к Отчету о политике безопасности за 2021 год, который был презентован в начале прошлой недели.
В документе говорится, в частности, о решимости Швейцарии укреплять собственные военные силы, а также развивать более тесные связи в сфере безопасности и обороны с ЕС и НАТО, но без вступления. Как наметил отношения Швейцарии с НАТО президент одной из крупнейших ассоциаций швейцарских военных Штефан Холенштейн: «Флиртовать – да, жениться – нет!».
Вступление в НАТО всегда считалось противоречащим нейтралитету Швейцарии, ведь статья 5 Вашингтонского договора предусматривает обязательство защищать страну, подвергшуюся нападению. В то же время НАТО долгое время считалось в Швейцарии непривлекательным, устаревшим, слишком интервенционистским, словом – инструментом американцев.
После агрессии России против Украины это восприятие несколько изменилось и стало более благоприятным. По состоянию на июль 2022 года 27% граждан поддерживают вступление в Альянс, что является относительно небольшой цифрой, впрочем, огромным скачком для Швейцарии.
В то же время растет поддержка населения по сближению с НАТО без вступления.
Так, более тесное сотрудничество Швейцарии с Альянсом поддерживают 52% граждан. На официальном уровне – на Всемирном экономическом форуме в Давосе в мае 2022 г. министерка обороны Швейцарии Виола Ахмед и генеральный секретарь НАТО Йенс Столтенберг договорились углублять двустороннее сотрудничество.
Однако страна пока находится в поиске путей, как именно это сотрудничество развивать.
В действительности Швейцария является давним партнером Альянса: страна принимает участие в программе НАТО Партнерство ради мира, является контрибутором ряда трастовых фондов НАТО, в том числе и направленных на поддержку Украины (утилизация радиоактивных отходов, программа по развитию добродетели), проводит обучение для государств- членов и партнеров Североатлантического союза по гражданско-военному сотрудничеству, демократическому контролю над вооруженными силами, гуманитарным миссиям и поисково-спасательной подготовке.
Более того, Швейцария даже участвует в совместных учениях с государствами-членами НАТО, была вовлечена в некоторые миссии и операции НАТО (Косово, Афганистан), в значительной степени совместима с армиями государств-членов: имеет на удержании западное вооружение, адаптировала ряд натовских доктрин тому подобное.
Исходя из того, что единственной потенциальной опасностью для Швейцарии является Россия, которая, скорее всего, может представлять не прямые военные, а скорее киберугрозы, Швейцария заинтересована в развитии сотрудничества с НАТО в этой сфере.
Кроме того, для страны представляют интерес интенсификация политического диалога (большая представленность в структурах Альянса), большая вовлеченность в совместные учения, усиление взаимосовместимости и адаптация большего количества стандартов НАТО.
* * * * *
Война России против Украины запустила в Швейцарии процесс переосмысления, дебатирования и поиска оптимальной модели применения своей политики нейтралитета в новой реальности.
Несмотря на это, нейтралитет все же остается инструментом внешней политики Швейцарии, которая сама по себе имеет множество других наполнений: развитие экономических отношений, партнерств, поддержание общих ценностей с друзьями.
И Украина точно принадлежит к этому кругу друзей.
Автор: Марианна Фахурдинова,
аналитика Центра «Новая Европа»
Автор выражает благодарность Бенно Цоґгу, старшему аналитику цюрихского Центра исследований безопасности (CSS), за содействие в подготовке материала