В течение более года Украина выполняла так называемые «7 шагов», то есть семь блоков условий ЕС для начала вступительных переговоров. О существовании этих семи шагов, будь то критерии или требования ЕС за это время в Украине слышал, наверное, каждый (хотя назвать весь перечень могло бы абсолютное меньшинство).
Но если попросить рядового журналиста или читателя назвать «без гугла» задачи Украины – среди вариантов вы непременно услышите о «борьбе с коррупцией». Задача, скрывавшаяся под третьим номером в перечне ЕС, в общественном и медийном сознании превратилась в абсолютный приоритет.
Да и не только в Украине.
В ноябре, когда Еврокомиссия дала оценку прогрессу, оказалось, что «антикоррупционный блок» остался единственным, к которому у Брюсселя содержательные вопросы.
И все это – на фоне задержаний топкоррупционеров, вплоть до председателя Верховного суда.
Так на самом ли деле ситуация настолько критична? Есть ли прогресс? Но не правы ли те, кто считает, что Украина зашла в период «самобытия», усиливая чувство проблемы до уровня, не соответствующего реальности?
Эти вопросы стали особенно важными в преддверии исторического для нас саммита ЕС, где Украина – после оценки ее успехов – может получить решение об открытии переговоров по вступлению в Евросоюз, или же наоборот, получить отказ.
Чтобы ответить по крайней мере на часть из них, Антикоррупционная инициатива ЕС (EUACI) по партнерству «ЕвроПравды» организовала телемост «Киев – Брюссель», соорганизатором которого с европейской стороны стал авторитетный брюссельский центр CEPS. Приглашаем посмотреть также краткий видеообзор дискуссии.
Совместные выводы, к которым пришли украинские и брюссельские чиновники, дипломаты и эксперты, достойны не просто внимания, а временами изменения мировоззрения.
В том числе есть консенсус по поводу того, что проблема коррупции в Украине существенно преувеличена из-за того, что она постоянно на слуху. При этом – как это ни парадоксально звучит – высокая эффективность правоохранителей и антикоррупционной вертикали не решает, а усугубляет эту проблему. Более того, звучали даже мнения, что наказание топпреступников не является эффективным ответом на проблему системной коррупции в стране.
Об этом, а также о связи коррупции с беговым спортом и необходимости иностранного контроля за антикоррупционными активностями — в репортаже «ЕвроПравды».
То, что Украина, в конце концов, выполнила все антикоррупционные требования ЕС в рамках «7 шагов», сейчас не вызывает сомнений ни у кого. Последние законодательные требования Верховная Рада приняла конституционное большинство, и президент сразу их подписал. Об исполнении критерия говорят и антикоррупционные активисты, обычно критические к действиям правительства.
Но так же все соглашаются, что впереди еще больше задач.
Так сложилось, что телемост между Киевом и Брюсселем прошел в спортивной терминологии. Дипломат представительства ЕС в Украине Асьер Сантильян Лузуриага – руководитель профильного отдела, который занимается вопросами верховенства права в Украине, – сравнил борьбу с коррупцией и бежал на длинную дистанцию, марафон.
Сравнение хорошо «зашло», хотя полушутя участники поспорили о деталях. Например, о том, является ли это именно марафонской дистанцией на 42 км 195 м, уместнее ли сравнивать скорее с триатлоном, сочетающим бег, плавание и велоспорт, ведь Украине приходится бороться с коррупцией очень разными методами.
Но полное согласие заключалось в том, что в этом марафоне Киев еще очень далек от финиша.
«Иногда вам может казаться, что трасса короче, что финиш близко, но нет, это 42 километра, и вам нужно думать о перспективе… Ведь в этом марафоне вы сейчас где-то на первых 10 километрах», – объясняет европейский дипломат.
Но есть и хорошие новости. Следующие километры могут быть легче.
Конечно, если Украина и будет оставлять этот вопрос приоритетным.
«В марафоне важно не только то, как много вам осталось, но и то, как быстро вы бежите. Последние месяцы Украина бежит довольно быстро. Мы видим это за растущим количеством открытых уголовных дел, растущим количеством приговоров. Украина принимает важные политические и законодательные решение», – объясняет Аллан Паг Кристенсен, руководитель антикоррупционной инициативы ЕС в Украине (EUACI).
Несколько отличное объяснение, но с такими выводами имеет Асьер Сантильян Лузуриага.
«Дело в том, что для начала марафона нужна также тренировка. Поэтому в последние годы многие ваши усилия пошли на «тренировку», то есть приготовление, вы создали институции», – пояснил он. А значит, то, что на «первые 10 километров» ушло почти 10 лет, не означает, что остальная марафонская дистанция потребует еще три десятилетия работы.
Есть, впрочем, и плохая новость – это то, что в отличие от обычных соревнований в антикоррупционном марафоне Украины «финиш» будет постоянно отодвигаться.
«В спорте, когда вы добежали марафон — это все, можно отдыхать. Но здесь иначе, даже с получением членства в ЕС противодействие коррупции не может остановиться», — пояснил представитель брюссельского Transparency International Роланд Папп, также принимавший участие в дискуссии. Он напомнил, что ряд государств Центральной и Восточной Европы, достигнув соответствия критериям на момент вступления, после этого стали известны из-за вероятной коррупции в госзакупках. И теперь ЕС будет особенно внимательно следить за постоянством изменений в новых странах-членах – то есть и в Украине.
«Вступление в ЕС точно не является финишем этого «бега». Ведь и в ЕС нет ни одной страны, которая полностью избавилась бы от коррупции», – согласилась Ирина Шиба, заместитель руководителя EUACI.
Дополнительный вызов – то, что законодательная база Евросоюза изменяется и в вопросе борьбы с коррупцией эти изменения особенно стремительны. В ближайшее время ЕС планирует принять антикоррупционную директиву, дискутируется возможность унифицировать требования и т.д.
А это значит, что Украине как государству-кандидатцу со временем придется снова корректировать свое законодательство.
Хотя во многих аспектах мы уже сейчас имеем более жесткие антикоррупционные нормы, чем планирует установить для себя ЕС. И это еще один парадокс Украины.
В дискуссии подчас создавалось противоречивое впечатление. Все говорили о поразительных успехах Украины в борьбе с коррупцией. Но что делать с рейтингами (например, международным рейтингом восприятия коррупции от Transparency International), по которому Украина – едва ли не самое коррумпированное государство региона?
При том, что в самом Transparency International не отрицают успехи Киева. «Во многом Украина уже впереди ЕС», – признал в обсуждении Роланд Папп.
Корень проблемы в том, что «ощущение коррупции» со стороны украинцев дает гораздо худшую картину. Даже те, кто ни разу не сталкивался с коррупцией за последние годы, могут говорить в опросах, точно знающих о «тотальной коррумпированности» государства.
«У нас сложилась парадоксальная ситуация, – говорит Елена Галушка, член правления Центра противодействия коррупции. – Когда НАБУ и САП показывают хорошие результаты и задерживают кого-то, то это часто воспринимается не как положительный знак – «антикоррупционная инфраструктура хорошо работает», а как подтверждение тревоги – мол, «о боже, посмотрите, сколько же в Украине коррупции, как здесь можно работать?»
Но даже те европейские чиновники, кто осознает наличие этой проблемы, говорят, что у Украины нет другого пути, кроме как продолжать бороться с коррупцией.
Пока в обществе не появится доверие к работе НАБУ и САП, к приговорам за коррупцию и тому подобное.
Показатель восприятия коррупции не обязательно дает правильную картину уровня коррупции. Восприятие формируется также под влиянием СМИ и социальных сетей. В Украине, где существуют свободные и критические СМИ, случаи коррупции занимают ведущее место в информационном пространстве по сравнению со многими другими странами. именно поэтому измерение восприятия создает впечатление, что уровень коррупции выше, чем на самом деле. Но реальность в том, что это пока лучший показатель, который мы имеем», – объясняет Аллан Паг Кристенсен.
Все соглашаются, что этот вариант выхода из кризиса восприятия коррупции, который демонстрирует украинское общество, длительный и непростой. Но другого, похоже, нет.
В Transparency International не планируют просматривать методологию своего исследования.
«Индекс восприятия коррупции не отражает реальности — но будет использоваться, в частности, инвесторами, потому что другого нет», — соглашается эксглава литовской Службы специальных расследований (аналог НАБУ) Жидрунас Барткус.
Хотя звучат также и революционные идеи.
Наверное, наиболее креативный вариант предложила румынская и общеевропейская экспертка по вопросам антикоррупции, профессор Алина Мунгиу-Пипиди, которая в свое время была причастна к так называемому «румынскому антикоррупционному чуду» с арестом многих топкоррупционеров, вплоть до уровня премьер-министра.
Несмотря на эту историю успеха, она предостерегла Украину не сконцентрироваться слишком на «посадках»
«Это звучит провокативно и может казаться спорным, по этому поводу практически консенсус в антикоррупционных кругах: во время антикоррупционных реформ борьба со случаями коррупции не является самой главной. Чтобы реально уменьшить системную коррупцию, нужно построить эффективно функционирующую государственную систему. А ее не построишь только с помощью нескольких топ подозреваемых», – констатировала эксперт.
Более того, она жестко раскритиковала ЕС за то, что европейские органы оценивают успехи Украины именно по количеству антикоррупционных приговоров в отношении политически значимых лиц, и предостерегла Украину относительно негативных последствий такого подхода. «Вместо реальной борьбы с причинами коррупции такие аресты помогают построить практику выборочного преследования. Возможно, с «хорошими ребятами» у власти вам удается арестовать премьера – и потом люди во власти могут измениться», – пояснила она.
Другая проблема, на которую не часто обращают внимание в антикоррупционных усилиях – это то, что в государстве с распространенной коррупцией, вроде Украины, невозможно построить антикоррупционную систему с помощью приговоров, ведь судьи – это отражение общества. «И если судебная система является частью проблемы – она не может являться частью решения».
Как выйти из этого заколдованного круга?
Только продолжительной работой. Из-за проведения судебной реформы, которая должна длиться годы, иначе не будет качественной. А еще Алина Мунгиу-Пипиди советует больше использовать внесудебные (но, конечно, легальные) методы борьбы с коррупцией.
«Применяйте прежде всего административные, а не криминальные рычаги. Вот сколько людей у вас потеряли должность из-за подозрения в коррупции? А увольнение – это же простой шаг, не требующий длительного уголовного процесса, – предложила эксперт. – Это может быть эффективнее, чем найти кого-то» одного, кто провел закупки коррупционно, а затем потратить 4-5-6 лет для того, чтобы посадить его за решетку».
Предложение румынской антикоррупционной эксперта звучит довольно радикально. К тому же никто не рассматривает возможность вообще отказаться от уголовного преследования топкоррупционеров (особенно когда этот индикатор остается основным в оценке успехов Украины).
Но мнение о том, что одними «посадками» коррупцию не преодолеть – вполне правильная. Особенно в ситуации, когда Украина ищет более быстрый путь выхода из «колдовства» высокого восприятия коррупции в обществе.
Автор: Сергей Сидоренко,
редактор «Европейской правды»
телемост «Киев – Брюссель» и спецпроект ЕП был создан при финансовой поддержке Антикоррупционной инициативы ЕС