«Мы родные. И между нами не должно быть границ или барьеров. Украинский и польский народы они ментально давно не разделяют. Поэтому мы пришли к согласию в ближайшее время воплотить это и в соответствующем двустороннем соглашении». Этими словами во время визита президента Анджея Дуды в Киев Владимир Зеленский сообщил о дальнейшем сближении – намерении заключить соглашение о совместном погранично-таможенном контроле.
Пересекать границу с дружеской Польшей, которая оказывает нам беспрецедентную поддержку в войне с Россией и принимает миллионы наших беженцев, должно стать проще и быстрее.
Если это соглашение заработает, это не только существенно сократит очереди на наиболее загруженной границе нашего государства. В перспективе это соглашение откроет окно возможностей для аналогичных договоренностей со Словакией и Венгрией, с которыми продолжаются переговоры годами.
Украина получит шанс сократить очереди на границе со всеми своими соседками-членами Шенгена и станет на шаг ближе к безбарьерной Европе.
Перегруженность пограничной инфраструктуры Украины, особенно на украинско-польской границе, не является новостью.
Еще до войны трафик грузовиков там на 25% превышал суммарную пропускную способность существующих пунктов пропуска. Если смотреть на показатель движения отдельных лиц, то практически на полную загруженность действовали по крайней мере три пункта пропуска: Краковец, Смольница и Ягодин, еще два, Шегини и Устилуг, работали с перегрузкой.
В военное время проблема загруженной границы стала особенно острой. В очередях выстроились тысячи беженцев, грузовиков с гуманитарной помощью или экспортом, увеличенные объемы которого теперь доставляются по суше.
Оптимизировать пересечение границы можно по-разному: строить новые пункты пропуска (что значительно дороже, длиннее и сложнее), обустраивать электронную очередь (подготовка к этому уже шла, но война и ряд других моментов процесс остановили), строить уроковые дороги (упирается, опять же таки, в бюджет и время) или вводить общий погранично-таможенный контроль, который и выбрала украинская власть.
Этот способ контроля предполагает, что пограничные и таможенные органы соседних государств проводят совместную проверку пассажиров и грузов одновременно на одном пункте пропуска. В нашем случае это должно происходить на польской стороне границы. Так решили в связи с вопросом пограничной инфраструктуры, состояние которой у Украины традиционно «хромает».
Те, кто знаком с общим контролем на практике, говорят о его исключительных преимуществах для всех участников процесса.
Во-первых, он сокращает время проверки. По данным исследования, проведенного «Европой без барьеров» в 2018 году, на пунктах пропуска с общим контролем оформление происходило до двух с половиной раз быстрее. Министерство инфраструктуры дает оценку в ускорение в полтора раза.
Во-вторых, общий контроль оптимизирует ресурсы, поскольку требует меньше техники и помещений. Сегодня, когда граница стала ключевым хабом для гуманитарной помощи и когда на ней фиксируется большое количество пересечений, работников для контроля нет.
В-третьих, он является инструментом борьбы с коррупцией, контрабандой и нелегальной миграцией. Логика проста: там, где вместе стоят службы двух стран, взятку предложить гораздо сложнее.
В конце концов о преимуществах этого вида контроля Украина знает не со слов, а по собственному опыту.
Сама идея общего погранично-таможенного контроля не является чем-то революционным.
Это политика, зафиксированная среди обязательств Украины по Соглашению об ассоциации – раздел 3 по проблематике и управлению границами.
В 2012 году общий контроль у нас даже действовал. Правда, в экспериментальном режиме, во время чемпионата Европы по футболу, который Украина принимала вместе с Польшей.
Тогда процедура полностью оправдала себя и многим понравилась.
Более того, сейчас на польско-украинской границе есть четыре пункта пропуска, на которых процедура совместного контроля уже действует.
Это Устилуг – Зосин, Смольница – Кросьценко, Грушев – Будомеж, Угринов – Долгобычув. Правда, на одном из них – только на въезд в Украину, на другом – на выезд (два других пункта работают полноценно).
По предложению, которое Украина передаст Польше, общий контроль будет предложено распространить на все восемь автомобильных пунктов пропуска на украинско-польской границе.
Однако почему это не удалось сделать раньше?
Почему этот принцип, если он так эффективен, не работает с другими государствами ЕС?
Дело в том, что общий контроль с поляками на указанных четырех пунктах пропуска стал возможным потому, что соглашение о нем было заключено еще в 2002 году.
Тогда Польша не входила в Шенгенскую зону и все договоренности о том, по каким правилам пересекать границу, велись на двустороннем уровне.
А в 2007 году Польша присоединилась к Шенгену и стала государством, реализующим принципы Шенгенского кодекса о границах.
Для Украины это означало, что в переговорном процессе, который должен касаться других пунктов пропуска, появилась третья сторона Европейская комиссия. Все нормы по соглашению по совместному контролю нужно было согласовывать на двустороннем уровне, а затем передавать на утверждение в Брюссель.
Тот же принцип утверждения действовал и в аналогичных переговорах со Словакией и Венгрией, которые тоже являются членами Шенгена.
Как и с Польшей, переговоры с ними не имели успеха.
Ключевым тормозом переговоров стала несовместимость шенгенского и украинского законодательства, а именно норма о передаче «проблемных» граждан.
По украинскому законодательству, если украинский пограничник выясняет, что у человека на границе проблемы с законом, он должен передать этого человека украинским правоохранителям.
А Шенгенский кодекс о границах рассматривает территорию общего пункта пропуска как место, где действуют только законы и нормы страны-члена ЕС.
Согласно этим нормам, украинские пограничники должны передать личность в страну ЕС, даже если человека проверяли на украинской части общего пункта пропуска. А это уже противоречит законодательству Украины, в частности, статье 25 Конституции. Украинская сторона также считает, что таким правилом Шенгенского кодекса могли бы воспользоваться политические фигуры, чтобы избежать правосудия в Украине и искать защиты в других государствах.
И вот вокруг этой коллизии уже много лет топчутся переговорщики из Украины, соседних стран и члены Еврокомиссии.
Интересно, что существует прецедент выхода из тупика – в договоренностях между Венгрией и Сербией. Их ситуация зеркальная к украинской, поскольку Венгрия входит в ЕС и Шенген, а Сербия, как и Украина, нет.
Будапешт и Белград договорились вынести этот проблемный вопрос за пределы соглашения в рамки отдельных инструкций сотрудникам погранично-таможенной службы.
В случае Украины во время переговоров с Венгрией и Словакией переговорщики выдвигали разные варианты решения коллизии. Они предлагали вообще выпустить эту норму из сделки или заменить ее. И соседние страны, Венгрия и Словакия, вроде бы были не против.
Но когда согласованный текст соглашения доходил до Еврокомиссии, оно традиционно выступало против. В Брюсселе считали, что проект не отвечает шенгенскому законодательству и возвращали его.
По состоянию на сегодняшний день ни Украина не изменила свою Конституцию, ни Шенгенский кодекс не претерпел изменений. Так почему есть основания полагать, что на этот раз согласование дойдет до конца?
Идея совместного контроля получила поддержку на самом высоком уровне – президентов Украины и Польши. Обе страны в лице своих лидеров продемонстрировали готовность к диалогу в этом вопросе и способность договариваться.
Они показали, что после лет похолодания в отношениях двусторонние договоренности способны заключаться рекордными темпами. И это так: президент поручил подготовить необходимый пакет документов в крайне сжатые сроки, чтобы их на двусторонней встрече вскоре согласовали премьер-министры.
Очевидно, что изменилась политическая ситуация. Украина не только ведет войну и получает искреннюю поддержку в европейских столицах и Брюсселе. Украина также подала заявку на вступление в Европейский Союз.
Можно спорить, может ли кандидатский статус помочь Украине получить одобрение и соглашение с Польшей. Но примечательно, что оценка Еврокомиссией заявки Украины на вступление и договоренностей о совместном контроле происходит в тех же брюссельских кабинетах.
К тому же, значительная часть опросника для получения кандидатского статуса посвящена управлению границами. И если Еврокомиссия положительно оценит заявку на поступление – она признает, что Украина отвечает критериям и в вопросе контроля за границами.
Поэтому есть надежда, что «зеленый свет» от Еврокомиссии будет.
Однако это не снимает более широкую проблему.
Украина получила задачу имплементировать общий контроль в Соглашении об ассоциации. Но при этом несовместимость двух законодательств никак не была учтена.
Выяснилось, что политика ЕС не содержит инструментов, которые могут предложить действенный выход, а они необходимы, потому что такая же проблема будет возникать дальше с венграми, словаками, а затем и румынами, когда они присоединятся к Шенгену.
Украина не может постоянно рассчитывать на чрезвычайные события, чтобы получать «зеленый свет». Нужны единые правовые инструменты.
Если совместный контроль с Польшей заработает, то окажется, что несогласованность украинского законодательства с шенгенским может сглаживаться, если есть политическая воля со всех сторон.
И этот опыт будет очень полезен со Словакией, а особенно – с Венгрией, с которой ситуация сложнее из-за большого количества людей с двойным гражданством.
Если общий контроль заработает, то это свидетельствует о том, что Украине стали больше доверять, и она стала немного ближе к Шенгенскому пространству, ключевой основой которого является доверие.
Авторы:
Кристина Бондарева, журналистка «Европейской правды»
Ирина Сушко, исполнительный директор ОО «Европа без барьеров»
Статья создана в рамках проекта «Мультикомпонентная общественная поддержка реформ в сфере интегрированного управления границами», реализующего ОО «Европа без барьеров» в рамках проекта «Поддержка ЕС в укреплении интегрированного управления границами в Украине (EU4IBM)», финансируемого Европейским Союзом и внедряется Международным центром развития миграционной политики (ICMPD).