Первый пункт Плана победы Украины Владимира Зеленского – это официальное приглашение Украины в НАТО.
На фоне этого международное сообщество и украинское общество снова начали обсуждать формулу «членство в НАТО в обмен на территории».
Это давно предлагаемая модель, при которой Украина временно отказывается от военного освобождения оккупированных территорий, присоединяется к НАТО и получает гарантии безопасности статьи 5 Вашингтонского договора на подконтрольные правительству территории.
Такая чрезвычайно чувствительная тема напрямую связана с нашей территориальной целостностью, безопасностью, геополитическим и даже экзистенциальным будущим. Центр формирования политики не считает уместным на нынешнем этапе агитировать любой из вариантов – курс Украины должен быть продиктован нашими способностями, мировой конъюнктурой, реальной готовностью стран-партнеров к действиям и многими другими факторами.
Реклама:
Но в этом материале мы сфокусируемся только на историко-процедурной стороне вопроса. Проанализируем внутренние документы и исторический опыт НАТО по поводу того, как именно на практике должна выглядеть такая интеграция, если решение о ней будет принято, какова была бы дальнейшая процедура вступления, риски при ее реализации, как будет работать формат такого членства и какие преимущества и недостатки у него есть.
Как происходит вступление в НАТО
При стандартных условиях вступление в НАТО происходит по следующей последовательности шагов:
Подача заявки государства на присоединение к Альянсу
Украина сделала это в сентябре 2022 после попытки незаконной аннексии четырех украинских областей Россией.
Проверка критериев членства
НАТО оценивает, насколько государство, стремящееся присоединиться к Альянсу, соответствует его стандартам и критериям такого членства: военные стандарты, уровень демократии, верховенства права и т.д. Большинство этих критериев достаточно оценочны и определены на уровне «принципов», поэтому требования отвечать им на 100% не существует.
План действий по членству
По результатам оценки государству предоставляется План действий по членству (ПДЧ). Он принимается голосованием всех государств-членов НАТО и предусматривает последовательность мер и реформ, которые должен сделать кандидат на вступление.
Решением Вильнюсского саммита НАТО 2023 этот этап не будет применяться для Украины. Наше вступление состоится без ПДЧ и требует только принятия политических решений. В частности:
Приглашение к переговорам о членстве
Это именно то решение, которое называется «приглашением в НАТО». На практике оно означает не приглашение к присоединению, а приглашение к началу переговоров о присоединении.
По приглашению Альянс также должен проголосовать единогласно голосованием всех членов, без голоса «против».
Переговоры проходят в подобном формате, как при вступлении в ЕС, но могут быть существенно короче и скорее направлены на определение деталей соглашения о вступлении (для большинства стран – стандартных и подобных).
В случае с Финляндией и Швецией переговоры закрыли сразу после открытия в течение одной встречи.
Ратификация соглашения о вступлении в НАТО
Следовательно, результат переговоров – не немедленное вступление, а разработка соглашения о присоединении государства к НАТО – международного договора, требующего ратификации всеми государствами-членами Альянса.
Сейчас в НАТО 32 участника – то есть 32 парламента должны проголосовать за присоединение Украины или другого нового члена, и временные ограничения для прохождения этого этапа не предусмотрены.
Кто против вступления Украины
Даже из процедуры приглашения вытекает ряд рисков.
Прежде всего необходимо достичь консенсуса, единогласного согласия государств-членов НАТО на это решение.
Абсолютное большинство союзников готово дать согласие (а с 24 странами из 32 в Украине даже есть письменные акты о поддержке евроатлантической интеграции, хотя эти документы содержат разные формулировки по этому поводу и они не являются обязывающими).
Но есть также государства, которые не готовы к такому шагу.
Канцлер Германии Олаф Шольц скептически относится к вступлению Украины в НАТО, а правительство Словакии во главе с Робертом Фицо – открытый противник такого решения. Также открыто против вступления Украины выступает Венгрия. От Турции традиционно следует ожидать дипломатическую игру для улучшения своих позиций.
США придерживаются неопределенности, но есть много публичных сигналов и «ливней» в медиа о том, что администрация Байдена тяготеет к приглашению Украины в случае, если выборы выиграет Гаррис (ибо в случае победы Трампа инициативы Байдена в последние месяцы и недели его президентства вряд ли будут иметь дальнейшую поддержку Белого дома).
Финальная позиция США будет иметь ключевое значение.
Наибольший риск связан с возможным сопротивлением Германии, Венгрии и Словакии.
Впрочем, по отношению к Германии есть потенциал к изменению позиции под американским влиянием. А в случае появления согласия Германии Виктор Орбан и Роберт Фицо станут более открытыми для аргументов.
США, Франция, Германия и Великобритания при наличии политической воли способны найти достаточно рычагов влияния на другие страны.
Поэтому ключевая формула успеха для нас – это единодушное согласие этой четверки, которая является крупнейшими экономиками и военными силами НАТО, после чего необходимо будет провести сложную дипломатическую работу по убеждению украиноскептиков.
Условия вступления и гарантии НАТО
В случае, если консенсус по приглашению будет успешно собран, начинается работа над соглашением о вступлении. А продолжительность и интенсивность переговоров по этому вопросу не определена. Украине не стоит ожидать однодневных, «мгновенных» переговоров, как со Швецией и Финляндией.
Ключевой вопрос – территории, на которые будут распространяться гарантии статьи 5 Вашингтонского договора о коллективной защите.
Впрочем, вероятно, что эти условия будут определены еще до голосования по приглашению, как часть консенсуса. И это ключевой вопрос, от которого будет зависеть безопасность Украины.
Ключевой вызов – что делать в случае вступления в НАТО для восстановления территориальной целостности. Ведь формально вся Украина в ее международно признанных границах должна стать членом Альянса, но гарантии безопасности при этом могут распространяться на определенную территорию, которая не будет содержать частей, не подконтрольных украинскому правительству.
Но какой может быть эта территория?
Подконтрольна ли на момент приглашения? Или на момент подписания соглашения о вступлении? Что если от приглашения к финальной ратификации Россия оккупирует еще часть территорий? Будет ли это лишь часть подконтрольной территории – тогда как определить ее предел? Какие гарантии будут распространяться на подконтрольную территорию и будут ли применяться определенные ограничения?
Это лишь небольшая часть вопросов, возникающих при практическом анализе такой инициативы.
Найти модель, которая устраивает все 33 государства-союзника (включая Украину), будет серьезным вызовом. Ибо согласованный вариант должен также пройти утверждение во всех национальных парламентах.
Трудности ратификации
Финальная политическая стадия процесса вступления Украины в НАТО имеет два естественных недостатка, которые способны ее сорвать: отсутствие временных рамок и политическая чувствительность.
В Финляндии, чье вступление прошло относительно просто (хотя были дипломатические вызовы с Турцией и Венгрией), ратификация заняла 9 месяцев. В Швеции – 1,5 года. При этом вступление обеих стран считается относительно скорым.
В случае с Украиной скептически настроенные лидеры государств и правительств почти наверняка сознательно будут затягивать принятие решения, ссылаясь на обеспокоенность безопасности или поиск национального консенсуса. И если речь идет о Венгрии и Словакии, то со временем – если процесс затянется – и в других странах к власти могут прийти лидеры с подобными позициями.
Давление на них на этом этапе является чрезвычайно сложной задачей, невозможной для выполнения без сильного привлечения США и Германии.
Следует также осознавать, что Россия бросит все ресурсы, имеющуюся агентуру и средства пропаганды на срывы голосований в парламентах и других странах НАТО.
Во многих парламентах голосование за вступление Украины имеет потенциал перерасти в масштабный политический кризис, начать острые дискуссии о Третьей мировой, в отдельных странах даже привести к внеочередным выборам или политическому саботажу со стороны прокремлевских сил.
Все это будет сопровождаться масштабными дезинформационными кампаниями для влияния на общественное мнение и поддержку проукраинских политиков.
Ведь вступление Украины в НАТО может представлять гораздо большую угрозу планам России, чем санкции или даже военная помощь.
К тому же затягивание процесса ратификации на многие месяцы откроет России окно возможностей для организации нового наступления на украинские территории, подталкивая политиков к сомнению в том, следует ли принимать Украину в НАТО на согласованной территории, на которую распространяется статья 5 о совместной обороне.
Немецкая модель
Как пример того, что в НАТО возможно частичное покрытие государства-члена гарантиями безопасности, чаще всего упоминают Федеративной Республики Германия (ФРГ) в период от ее вступления в НАТО в 1955 году до объединения с Германской Демократической Республикой в 1990 году. Но это сложный для повторения пример, связанный с уникальным контекстом гарантий безопасности, политической реальности и геополитического ландшафта холодной войны.
ФРГ присоединилась к НАТО в мае 1955 г., что было частью более широкой стратегии Запада по сдерживанию советского влияния в Европе. Согласно статье 5 Вашингтонского договора, в ФРГ применялся принцип «нападение на одного — нападение на всех», но только на подконтрольную Западному Берлину территорию. Любое военное действие СССР на территории ГДР не являлось основанием для активации статьи 5.
ФРГ была не простым членом НАТО, а де-факто восточным форпостом на границе с социалистическим лагерем. Это предполагало широкое присутствие союзных и, прежде всего, американских войск на ее территории и размещение с 1960 года ядерного оружия США в рамках политики ядерного обмена.
Схожие черты в том, что Украина, как и Германия, не контролирует часть своих территорий, а также в роли «восточного форпоста» – в случае вступления Украины именно она станет государством НАТО, граничащим с новым «железным занавесом».
Различий же на самом деле больше.
Во-первых, в планы ФРГ никогда не входило вооруженное освобождение восточных территорий. Перед ФРГ не стояли дилеммы «гарантии безопасности» vs «территориальная целостность».
Во-вторых, НАТО образца 1955 и 2024 года – это два разных альянса. Несмотря на сопоставимые, а теперь, возможно, и большие угрозы глобальной безопасности, НАТО в начале своего существования мыслило в логике холодной войны, сдерживании врага и необходимости экспансии ради такого сдерживания; сегодняшнее НАТО все больше склоняется к деэскалации и избеганию рисков, которые обязательно возникают в случае принятия туда Украины.
Если де-юре отказа Украины от оккупированных территорий никто не потребует, то де-факто такой отказ временно может стать предпосылкой для вступления.
Украина, глубоко интегрированная в военную структуру НАТО, учитывая политический контекст и географические реалии, будет существенно ограничена в автономии действий, а любые спецоперации, диверсии, гибридные методы причинения вреда России после прекращения боевых действий будут восприниматься как «агрессия НАТО» и повод для «эскалации». Со всеми соответствующими ограничениями от Альянса и США.
Уравнение на выборы
В любом случае интеграция Украины в НАТО является стратегической задачей нашего государства, а реальных альтернатив гарантиям безопасности Альянса на сегодняшний день не существует. Вопрос исключительно в политической воле НАТО, прежде всего США.
Очевидно, что такие решения будут приниматься после президентских выборов в США, результат которых невозможно предположить, как и политический ландшафт в США и последовавший мир.
Задача Украины в широком смысле – и правительства, и дипломатов, и гражданского общества – двигать эту дискуссию и продолжать давление на партнеров по принятию решительных мер.
Именно поэтому приглашение Украины в НАТО в рамках Плана победы Украины является правильным шагом для сдвига этой дискуссии, даже если тактически окажется только переговорной позицией.
Полноправное членство Украины в НАТО должно быть постоянной политикой любых украинских властей, пока это не станет реальностью.
Авторы:
Александр Нотевский, аналитик Центра формирования политики,
Максим Костецкий, адвокат, глава Центра формирования политики