8 ноября Еврокомиссия рекомендовала начать переговоры с Украиной о вступлении в ЕС. Это, безусловно, историческое решение и положительный сигнал для Украины.
Однако не стоит забывать, что окончательное решение об открытии переговоров еще должно быть утверждено на саммите Европейского совета, который пройдет 14-15 декабря.
Если Европейский совет утвердит это решение, следующим шагом должно стать принятие переговорной рамки, которая устанавливает наставления и принципы для проведения вступительных переговоров для конкретной страны-кандидата. После этого должна состояться Первая межправительственная конференция, а также проведение скрининга законодательства страны-кандидата.
И только тогда началось открытие и закрытие кластеров, или собственно переговоры.
Однако в решении Еврокомиссии говорится, что переговорная рамка должна быть принята только после выполнения Украиной еще четырех требований. В частности, по увеличению численности НАБУ, расширению полномочий НАПК, принятию закона о лоббизме и изменениям законодательства о национальных меньшинствах с учетом рекомендаций Венецианской комиссии.
Требование по закону о лоббизме вызывает в этом перечне наибольшее беспокойство.
Проблема состоит в том, что с момента принятия решения о предоставлении Украине статуса страны-кандидата и выдвижения семи рекомендаций Еврокомиссии необходимость принятия этого закона публично до сих пор ни разу не упоминалась.
Украина пока не готова к имплементации этого требования даже с точки зрения юридической техники. Соответствующий законопроект не представлен в Верховную Раду, а предлагаемый к обсуждению на сайте НАПК даже на первый взгляд требует существенной доработки.
Например, разработанный НАПК документ касается исключительно влияния на разработку нормативно-правовых актов, а значит, не ограничивает возможности лоббизма для принятия управленческих решений в интересах отдельных компаний.
Поэтому непонятно, как принятие законопроекта будет способствовать деолигархизации.
Однако при этом проект оказывает существенное влияние на деятельность организаций гражданского общества. Поэтому попытка срочно до марта воплотить это требование может оставить Украину с плохо подготовленным, а то и вредным законом о лоббизме.
Глава представительства Евросоюза в Украине Катарина Матернова, комментируя это требование, отметила, что некоторые из требований, которые будут выдвигаться в Украину в процессе переговоров о вступлении, не предусмотрены законодательством ЕС, «но это часть фундаментальных ценностей ЕС».
И действительно так. Когда процесс переговоров дойдет до открытия кластеров законодательства ЕС, первым таким кластером будет «Основоположные реформы».
Этот кластер включает в себя такие главы, как Судебная система и основополагающие права (23 глава), Справедливость, свобода и безопасность (24 глава), Функционирование демократических институтов, Реформа государственной службы, Экономические критерии, Государственные закупки (5), статистика (18) и финансовый контроль (32).
Часть из этих глав действительно не содержит какого-либо регулирования, поскольку судебная система в каждой стране уникальна, которая складывается в силу особых исторических и общественных условий.
Новая методология расширения ЕС предусматривает, что в таких главах в страну выдвигаются так называемые промежуточные целевые индикаторы (interim benchmarks), которые страна должна выполнить, чтобы продемонстрировать прогресс в соответствующем секторе.
В процессе переговоров для Черногории в главах 23 и 24 было установлено 44 промежуточных целевых индикатора, для Сербии и более того – 50 индикаторов. Очевидно, что Украина в процессе переговоров также получит список из десятков таких индикаторов.
И наш интерес, чтобы они были четко сформулированы и не позволяли неоднозначные трактовки, как это было с семью кандидатскими требованиями.
Также важно, чтобы в процессе выполнения эти требования не трансформировались в новые, как это произошло с законом о лоббировании. Иначе процесс переговоров о вступлении в ЕС рискует превратиться в историю, которая никогда не завершается.
Согласно методологии расширения ЕС, требования, не охватывающие имплементацию гармонизированного законодательства ЕС, применяются только в отношении кластера «Основоположные реформы». В других кластерах есть исчерпывающий перечень актов ЕС для имплементации Украины.
Поэтому по логике ЕС какие-либо дополнительные рекомендации (т.е. не покрыты правом ЕС) в других кластерах не должны возникать.
Однако уже в отчете, опубликованном вместе с рекомендацией Еврокомиссии начать переговоры с Украиной, мы видим частные случаи, когда рекомендации для Украины явно выходят за рамки имплементации acquis ЕС.
К примеру, Украине рекомендуется криминализировать товарную контрабанду, хотя гармонизированное законодательство ЕС не урегулирует этот вопрос, поскольку каждая страна-член имеет свою собственную уголовно-правовую систему и подход к наказаниям за преступления и правонарушения.
Напомним, что согласно правительственной оценке, Украина должна имплементировать более 3 тысяч актов ЕС. Учитывая масштаб этой задачи и объем ресурсов и времени, в которых она будет нуждаться, для Украины важно отстаивать позицию о том, чтобы не брать на себя обязательств сверх предусмотренных законодательством ЕС.
Для Украины важно занять проактивную позицию в переговорах. К примеру, открытие кластера «Основоположные реформы» начинается с так называемых предыдущих целевых индикаторов (opening benchmarks).
Эти предыдущие индикаторы включают в себя подготовку планов реформ в сфере государственной службы, демократических институтов, верховенства права и борьбы с коррупцией. Украина уже могла бы приступить к подготовке этих планов реформ, чтобы быть готовой представить их как можно быстрее с началом переговоров.
Проактивная позиция в переговорах с ЕС нуждается в ресурсах и способностях со стороны нашего государства, которые в условиях войны, к сожалению, часто ограничены.
Но успешные переговоры и вступление в ЕС – это не только государственный интерес, но и цель, объединяющая весь украинский народ.
Поэтому и гражданское общество, и бизнес-среда должны приобщиться к этому процессу и содействовать государству в подготовке к переговорам и наработке переговорной позиции.
Публикации в рубрике «Экспертна думка» не являются редакционными статьями и отражают исключительно точку зрения авторов