В текущем месяце Белый дом опубликовал новую Стратегию национальной безопасности, где определил основные стратегические угрозы для США.
Условно их можно разделить на две части – это опасности от других стран, прежде всего авторитарных, как Китай и Россия, и глобальные вызовы, в которых США планируют привлекать партнеров через платформы многостороннего сотрудничества.
В общем, такой подход не является новым для американской внешней политики. Однако Стратегия все же определяет несколько важных изменений подходов, которые необходимо учитывать и Украине, формируя линию сотрудничества с Вашингтоном.
Речь идет о концептуальном размывании границ между внутренней и внешней политикой США в формировании и продвижении в мире своих интересов; более активные дипломатические связи как со странами-партнерами, разделяющими взгляды США на глобальный порядок, так и со странами-соперниками, которые, однако, готовы взаимодействовать в решении глобальных проблем; ставку на альянсы и другие форматы стратегического сотрудничества, а также увеличение расходов на безопасность, оборону и вооруженные силы в соответствии с современными и потенциальными военными угрозами.
Основной фокус Стратегии состоит в путях противодействия угрозам, поступающим от соперников США – Китая, России, Ирана, КНДР и других авторитарных режимов.
Срок соперничества или конкуренции использован не просто для более удобной идентификации стран, в разной степени противостоящих США на международной арене.
В документе несколько раз употребляется понятие «решающего десятилетия» (англ. decisive decade) для Америки и мира, которое в конце концов должно определить «условия геополитического противостояния» между мировыми потугами, а последствия такого противостояния определят будущее развитие человечества.
Судя по документу, США признают концептуальные разногласия между демократическими и автократическими режимами, которые не могут быть преодолены. Однако если в начале президентства Байдена Белый дом подчеркивал активную роль США в противостоянии авторитарным лидерам, то новая Стратегия декларирует более открытый подход «визионного соперничества».
Документ не содержит никаких намеков на то, что Вашингтон должен быть заинтересован в превращении режимов других стран в демократии, чтобы чувствовать себя безопаснее. Текст изобилует предложениями, что сильные и стабильные демократии сами покажут свою эффективность, и Америка будет этому способствовать.
Отдельно задекларирована поддержка молодых демократий.
Стратегия отмечает, что США не считают, что американская модель должна использоваться и копироваться другими. Более того, Белый дом теперь открыто заявляет, что если другие режимы будут отвергать использование силы и агрессии в своей внешней политике, возможно взаимодействие вокруг вопросов, представляющих общий интерес.
Такое изменение в позиционировании США можно связать с изменением общественных настроений во время президентства Байдена.
Резкие формулировки по поводу автократий в начале были связаны с внутренними угрозами, такими как атака на Капитолий, отказ Трампа признавать результаты выборов, значительная поляризация общества, которое необходимо было сплотить.
Также вызовы возникали из-за планов демократов «вернуть» Америку к роли активного мирового игрока, восстанавливая инициативы и контакты, которые были заблокированы во времена Трампа, в то время как избиратели продолжали и продолжают быть скептическими по поводу необходимости ангажирования США в проблемы других регионов.
В конце концов, опыт с захватом талибами власти в Афганистане также внес свою лепту, убедив многих в американской администрации, что иногда режимы не изменишь, сколько бы на это не тратиться.
Реальность внесла свои коррективы, и сейчас США видят свою задачу в том, чтобы сделать автократии хотя бы менее опасными.
В конце концов, такой ход должен предотвратить международную поляризацию, когда недемократические правительства должны де-факто оказываться среди открытых противников США, а следовательно, идти на сближение с Китаем, Россией или Ираном.
Концептуальное соперничество выглядит более гибким на этом фоне, правда, и более мягким.
Таким образом, и отношение к стратегическим соперникам разное.
Да, Стратегия четко идентифицирует Китай и Россию как две наибольшие опасности.
Но если РФ усматривается как «непосредственная и постоянная угроза» для международной системы безопасности, которую нужно умерить, то Китай рассматривается как единственная сила, которая «способна и намерена изменить весь международный порядок».
В другие авторитарные страны, хотя и с более низким уровнем угроз, отнесен Иран, который определяет как фактор региональной нестабильности, вмешивающийся во внутренние дела соседей, распространяет оружие и беспилотники среди своих партнеров прямо и через негосударственные военизированные группировки. КНДР является еще одной региональной угрозой развития ядерного оружия и ракет различного радиуса действия.
Согласно подходу, начавшемуся еще задолго до Байдена, Китай признается не только конкурентом в Индо-Тихоокеанском регионе, но и глобальной мощью, имеющей достаточно экономическое, политическое, дипломатическое, военное и технологическое влияние, чтобы реализовать свои амбиции.
Белый дом фактически обвиняет Пекин в неконкурентном использовании своей экономической силы для политических влияний на другие страны. США считают несправедливым, что Китай извлекает выгоду от открытости международной экономики, одновременно ограничивая доступ к внутреннему рынку, и стремится сделать мир более зависимым от себя.
Стратегия ставит вопрос о нарушении Пекином прав человека, в частности в Синьцзяне, Тибете и Гонконге. Также указывается на недопустимость нарушения статус-кво Тайваня и подтверждается обязательство США по его обороне.
Модель конкуренции КНР усматривается в трех направлениях: 1) увеличение инвестиций в экономику, инновации, демократические институты; 2) использование и усиление сети региональных союзов и партнерств; 3) отстаивание международных норм и правил честной и отрытой конкуренции.
В то же время, в документе отмечается, что США видят возможность и готовы сотрудничать с КНР вокруг глобальных проблем, таких как изменение климата, распространение пандемий, нераспространение ядерного оружия, продовольственная безопасность и т.д.
В Стратегии отмечено, что Россия, за последнее десятилетие взявшая курс на «империалистическую внешнюю политику с целью свержения основных элементов международного порядка», является непосредственной и постоянной угрозой международному миру и стабильности.
При этом отмечается, что противодействие не должно восприниматься как борьба Запада с РФ, а лишь как систематические нарушения последней фундаментальных принципов международного права, Устава ООН, территориальной целостности, суверенитета и т.д.
США признают, что Кремль проводил такую политику длительное время задолго до полномасштабного вторжения в Украину, «взрывая демократические процессы в странах Европы, Центральной Азии и других регионах мира», вмешиваясь во внутренние дела стран, в частности, во время выборов в США.
Белый дом видит модель противодействия РФ в односторонней и многосторонней поддержке Украины, пока это будет необходимо.
А также в привлечении агрессора к ответственности за его поступки.
В отличие от Китая США рассматривают Россию не как игрока, способного влиять на мировой порядок, а скорее как нарушителя, которого нужно сдержать и наказать. В частности, отмечается, что развязавшаяся война «существенно снизила статус России в отношении Китая и других азиатских государств, таких как Индия и Япония», «мягкая сила и дипломатическое влияние Москвы уменьшились», а «использование энергоресурсов как оружия принесло обратный эффект» .
В то же время, Вашингтон прямо обвиняет российское правительство в совершенных нарушениях и зверствах в отношении украинцев, но выражает надежду, что в будущем российский народ сможет влиять на конструктивную роль своей страны.
Впрочем, это разграничение власти и народа не должно восприниматься украинцами как согласие с нарративами некоторых так называемых российских либералов, что люди не виноваты.
Такая формула о «противостоянии между правительствами, а не людьми» часто используется администрацией в публичной риторике и в политических документах по отношению к другим странам – например, китайский народ также выделяется в Стратегии по отдельности.
США будут отдавать приоритет «коллективному взаимодействию» союзников и партнеров в процессе сдерживания России, включая асимметричные угрозы и угрозы применения ядерного оружия.
Неоднократно упомянутое в документе «решающее десятилетие» трактуется еще и как время вероятного сужения возможностей для борьбы с общими угрозами через потенциальные конфронтации со странами-соперниками.
Для того чтобы обеспечить большее привлечение сторон в вопрос глобальных вызовов, США планируют перейти к практике сотрудничества с различными политическими игроками, которые проявляют к этому интерес и «уважают международный правопорядок».
На практике эта формула будет означать, что, несмотря на противостояние Белого дома со своими оппонентами, например с РФ, он будет идти на сотрудничество в таких вопросах, как предотвращение пандемий или продовольственная безопасность. Странам-партнерам, в частности Украине, нужно будет учитывать эту гибкость в подходе США и как минимум не удивляться возможным совместным инициативам по глобальным вызовам.
Еще одно изменение состоит в планах активно привлекать не только государства и локальные органы власти, но и, в сущности, любые общественные организации, частные компании, общественные инициативы. Этот подход уже долгое время использует ООН в целях устойчивого развития, где особая роль отводится, собственно, публично-частным партнерствам.
Для США это будет означать готовность инвестировать в разные инициативы, особенно во время прохладных отношений с официальными властями.
Белый дом определяет своими глобальными приоритетами климатические изменения и энергетическую безопасность, борьбу с пандемиями и сохранение биоразнообразия, продовольственную безопасность, контроль за вооружением и нераспространение ядерного оружия, терроризм.
Отдельно Стратегия отмечает создание новых правил и регулировок по развитию технологий, обеспечению киберпространства и международной торговли.
Международные платформы, альянсы и союзы отмечаются как уникальное достижение американской дипломатии. Администрация Байдена сразу декларировала свою ставку на многостороннее сотрудничество, и этот подход только усугубляется в Стратегии.
С одной стороны, документ указывает на необходимость более глубокого взаимодействия с партнерами по НАТО, G7, QUAD (Австралия, Индия, Япония, США), AUKUS (Австралия, Великобритания, США), I2-U2 (Индия, Израиль, ОАЭ, США). и на уровне отношений с ЕС.
С другой – подчеркивает необходимость более широких форматов, где ядром будут оставаться существующие альянсы, но другие страны смогут присоединяться к совместным инициативам.
Такая логика уже активно использовалась в так называемом формате «Рамштайн».
Судя по продолжительности использования этой платформы, при координации министра обороны США, подобные форматы будут апробированы и по другим вопросам.
Региональные союзы также занимают весомое место в Стратегии, но здесь США демонстрируют свой традиционный подход – сотрудничество с отдельными союзниками и партерами в регионах для увеличения своего присутствия, но избегание постоянного заангажирования в вопросах, не представляющих особого интереса для Вашингтона.
Усиление внутренней способности определяется в документе как необходимое условие и для обеспечения национальной безопасности, и для внешнеполитических планов США.
Похоже, что Белый дом дал ответ на традиционную академическую дискуссию между теоретиками-международниками, подчеркнув, что во «взаимосвязанном мире нет четкой границы между внешней и внутренней политикой», а будущий успех Америки в мире зависит от внутренней силы и устойчивости.
Соответственно увеличение инвестиций в национальную мощь определяется как основной инструмент обеспечения преимуществ на международной арене.
Для этого приоретизируется уже упомянутое частно-публичное партнерство, особенно в сфере технологических инноваций, обеспечение контроля и защиты цепей снабжения в критических для экономики США отраслях.
Особое внимание обращено на необходимость наращивания мощного оборонно-промышленного комплекса.
Очевидно, что российско-украинская война оказала значительное влияние на это видение, показав критическую роль современных военных технологий, наличия запасов оружия и оборудования и быстрых каналов их транспортировки.
США отмечают необходимость роста инвестиций в кибернетическую и космическую отрасли, развитие искусственного интеллекта, квантовых систем и новых видов высокоточного вооружения – иными словами, всего того, что будет предоставлять абсолютное преимущество во время боевых действий.
В то же время, такие планы не нужно воспринимать как декларацию о новой гонке вооружений. Стратегия предлагает и объясняет подход «интегрированного сдерживания» (англ. integrated deterrence).
Он предполагает использование уже традиционной логики максимизации военных преимуществ при одновременном ограничении возможностей противников, однако в условиях интеграции:
1) ресурсов и систем для разных разновидностей войны – от конвенционных (земля, небо, море, космос, киберпространство) до информационных, экономических или технологических,
2) ресурсов в разных регионах мира,
3) ресурсов на разных фазах конфликтов с целью предупреждения изменения статус-кво на ранних этапах,
4) взаимодействия различных ветвей и органов власти США (включая разведку, дипломатию, экономическую безопасность),
5) партнеров и союзников.
США декларируют, что не будут сомневаться, применять ли вооруженную силу, если национальные интересы будут под угрозой, однако пропорциональность ответа должна согласовываться с подходом «интегрированного сдерживания».
На практике это может означать, что союзники не смогут заранее рассчитывать на военную поддержку США, когда ситуацию можно будет разрешить неконвенционным способом. Каждый кризис и угроза будут оцениваться отдельно.
Вместе с тем, ядерный потенциал будет оставаться основой политики сдерживания США.
Фактически Вашингтон предполагает, что впервые за последние десятилетия США придется сдерживать сразу два ядерных государства – Китай и РФ, каждое из которых способно реализовать атаку на региональном и глобальном уровнях. Потому синхронизация с союзниками и модернизация всех частей ядерного комплекса отмечаются как приоритетные.
В отличие от предыдущих стратегий, Украина упоминается больше всего в документе – 33 раза. Понятно, что это внимание вызвано нынешней войной и комплексом вызовов, порождаемых ею – собственно, треть этих упоминаний содержится в части документа об отношениях с Россией.
США четко гарантируют свою поддержку Украине в борьбе с агрессором и декларируют свое вовлечение в проекты восстановления и экономического развития. Белый дом также несколько раз подчеркивает поддержку евроинтеграционного процесса Украины. И это хороший сигнал по поводу нашего геополитического позиционирования.
В целом, документ формирует достаточно положительные условия для развития сотрудничества между Украиной и США – это существующая и задекларированная поддержка, заинтересованность в восстановлении, возможности привлечения в широкие платформы партнерства, вне институциональных рамок союзов и альянсов (надеемся, что это временно).
И все же Украине следует обратить внимание на несколько особенностей Стратегии.
В первую очередь, размывание границ между внутренней и внешней политикой, по сути, означает, что международная политика США становится более чувствительной к внутриамериканским дебатам и вызовам.
С одной стороны, это возможность лучшего лоббирования наших интересов, но с другой – нам необходимо научиться внимательно и деликатно пользоваться этим инструментом, не попадая в политические жернова, как это было в случае коррупционных скандалов предыдущей администрации или недавних обвинений в непрозрачном распределении американской помощи.
Этим могут и будут спекулировать еще не раз в партийной борьбе, а Украине очень важно удерживать двустороннюю партийную поддержку на разных уровнях.
Во-вторых, возможность привлечения в различные форматы сотрудничества по глобальным вызовам, включая негосударственные игроки, требует от нас собственной повестки дня по этим вопросам и ресурсам на системную работу.
из-за войны часть инициатив США может быть нам не ко времени, однако это один из путей выстроить более тесное партнерство или привлекать инвестиции в конкретные проекты вне традиционного двустороннего сотрудничества.
В-третьих, нам нужно учитывать, что противостояние с авторитарными режимами, как бы ни называлось, США воспринимают в системном формате.
Это восприятие подводит нас к принципиальному вопросу последних лет: если мы четко декларируем свое место в клубе западных демократий, мы должны выполнять домашнюю работу и гарантировать демократические преобразования в Украине.
Любые отступления или затягивание реформ будут сказываться на нашем привлечении к другим инициативам США, хотя поддержка в борьбе с агрессором будет оказываться и в дальнейшем.
Стратегия создает ряд возможностей для привлечения Украины в широкие форматы сотрудничества США с партнерами, и нам крайне важно не упустить возможности и содержательно наполнить их.
Автор: Дмитрий Шеренговский,
проректор Украинского католического университета,
программный директор Центра Днестрянского