Пасхальный «подарок» Министерства развития и технологий Польши украинским аграриям в виде полного запрета импорта агротоваров, прежде всего зерновых, вызвал шок и непонимание среди украинского бизнеса и общества в целом.
Немедленные негативные последствия такого шага для украинской экономики очевидны: запрет на импорт, как и, очевидно, на транзит, ставит под угрозу срыва с таким трудом заключенные экспортные контракты, заставляет пересмотреть планы на посевную, разбалансирует выстроенные с таким трудом альтернативные морскому пути логические цепочки поста , наносит удар по инвестиционным планам развития пунктов перевалки балковых агротоваров на украинско-польской границе, в том числе с участием европейских и международных финансовых институтов.
Очевидны и безопасные/геополитические последствия:
в Кремле еще активнее начнут саботировать договоренности «зернового коридора» с Украиной, ловя «момент».
Однако следует обратить внимание и на системный ущерб, который этот непродуманный шаг польского экономического ведомства (впрочем, согласованный с ведомствами сельского хозяйства и финансов) наносит торговым отношениям между Украиной и ЕС, подвешивая правовой режим зоны свободной торговли Украина-ЕС (ПВЗСТ) и создавая опасные юридические прецеденты на будущее
В конце концов этим прецедентом оперативно воспользовалась Венгрия, введя схожий запрет, на подходе и Болгария.
И это происходит в условиях, когда Украина и институты ЕС готовятся к следующему, наиболее ответственному этапу европейской интеграции Украины – началу предвступительных переговоров по членству нашего государства в ЕС.
Во-первых, введение запрета на импорт украинских товаров на территорию Польши как неотъемлемую часть внутреннего рынка ЕС представляет прямое нарушение польской стороной нормы Соглашения об ассоциации (УА) о недопустимости введения количественных ограничений или запретов на импорт товаров (Статья 35 УА).
Аналогичным образом нарушает Соглашение об ассоциации (Статья 34 УА) о национальном режиме обращения при импорте товаров решения польских компетентных органов приостановить осуществление фитосанитарного контроля агротоваров на пунктах пересечения польско-украинской границы, предположительно неофициально принятых неделями ранее.
В то же время, неформальный характер такого решения (без официальных документов) усложняет шансы на его доказывание и эвентуальное обжалование.
Во-вторых, решение польского министерства вряд ли можно назвать совместимым с самим законодательством ЕС, а именно с Договором о функционировании ЕС (статья 28(2) и статья 29).
Эта норма Договора гарантирует беспрепятственное обращение товаров в рамках таможенного союза ЕС (частью которого является Польша со всеми выгодами, вытекающими из этого для польских экспортеров) после соблюдения всех необходимых формальностей растаможки.
Примечательно, что Договор ЕС прямо и недвусмысленно предоставляет товарам происхождением из третьих стран (какой Украина), после их растаможки при ввозе на таможенную территорию ЕС, такой же статус, как и товарам европейского происхождения. Эта же норма, по сути, демонстрирует абсурдность любых попыток польской стороны разделить импорт и транзит украинских товаров в другие страны ЕС, поскольку режим таможенного союза ЕС не допускает существование отдельных национальных таможенных территорий (вы не можете только «транзитировать» товар из Варшавы в Берлина).
Кроме этого,
не является ли решение польского министерства превышением полномочий в сфере европейского законодательства?
В частности, в части функционирования таможенного союза и общей торговой политики.
Договор о функционировании ЕС (статья 26) закрепляет исключительно за институтами ЕС право принимать нормативные акты, обеспечивающие свободу товародвижения как одну из четырех экономических свобод, на которых базируется функционирование внутреннего рынка ЕС.
Даже беглый анализ правовой базы, на которую вроде бы опирается решение польского Министерства развития и технологий, а именно закон от 16 апреля 2004 г. «Об администрировании внешней торговли товарами» (вступил в силу 1 мая 2004 г., на дату вступления в силу членства Польши в ЕС) , внедряет основные инструменты администрирования, в частности лицензирование, квотирование и запрет на импорт/экспорт исключительно в пределах и с целью имплементации (торгового) законодательства ЕС.
Не выдерживает критики и непропорциональный характер сферы применения решения польской стороны.
Неужели включение в список запрещения украинских вин можно объяснить критическим положением польских производителей вина? Оправдано ли включение в список украинской говядины и свинины, которые и так не имеют доступа к рынку ЕС, поскольку не решен до конца вопрос допуска к европейскому рынку этой продукции из Украины?
Вряд ли выдержит проверку экономическим анализом включения в перечень продукции переработки фруктов и овощей (включая соки, варенье, консервы) с более высоким уровнем добавленной стоимости.
И в-третьих, решение польской стороны полностью игнорирует предусмотренный законодательством ЕС механизм защитных мер (safeguards), которые могут временно внедряться при непредсказуемом, резком росте импорта товаров из третьих стран и появлении значительных убытков или угроз убытков европейским производителям.
Но для использования этого механизма нужно доказать факт и взаимосвязь между импортом и существенным ущербом подавляющему количеству европейских производителей.
Важно, что прошлогоднее решение ЕС предоставить украинским товарам беспрецедентный беспошлинный и бесквотовый режим импорта тоже предусматривало механизм защитных мер, которому должно предшествовать соответствующее расследование на основе объективного экономического анализа, с учетом аргументов украинской стороны. Однако о нем забыли…
Решение польского министерства закладывает несколько опасных мин.
В первую очередь подвергается сомнению целостность и эффективность внутреннего рынка ЕС как с экономической точки зрения – способность обеспечить работу рыночных механизмов по выравниванию дисбалансов спроса и предложения, так и с правовой – готовность противодействовать нарушению нормативной базы внутреннего рынка.
Такое сомнение только усилится, если в ближайшее время мы не увидим решительную и эффективную реакцию Европейской комиссии на шаги польских чиновников.
Первой ласточкой следует считать почти молниеносное зеркальное решение Будапешта и оно может быть не последним. Бездействие ЕК тоже можно расценивать как нарушение европейской стороной норм Соглашения об ассоциации.
Такой прецедент не предвещает ничего хорошего и для предвступительных переговоров Украины и Евросоюза, поскольку четко указывает украинской стороне, что можно и таким образом исправлять предстоящие «перекосы» в либерализации торговли ЕС, которые будут неизбежно возникать с ходом экономической интеграции Украины в европейский рынок.
В частности, останется «мертвой буквой» и решение арбитража в инициированном Еврокомиссией в 2016 году споре по поводу запрета Украиной экспорта необработанного леса.
Разумеется, решение польской стороны было принято в атмосфере нарастания предвыборной кампании в стране, а также в контексте комплексных политических договоренностей, достигнутых во время визита президента Владимира Зеленского в Варшаву.
Польская сторона очевидно рассчитывает на «понимание» Киевом секторальных проблем своего ключевого союзника в преддверии избирательного цикла. Однако стоит ли соглашаться на такой обмен?
Украинская сторона имеет возможность реагировать на этот вызов, не ставя под удар польско-украинское партнерство, а также торговые отношения с ЕС.
Прежде всего, одностороннее решение польского ведомства развязывает руки Киеву решительно поставить перед Варшавой вопрос о необходимости отделить военно-стратегическое сотрудничество от вопросов, находящихся в качественно иной плоскости украинско-европейских отношений, с использованием инструментов европейского законодательства, а именно применения защитных мер, предварительно проведя надлежащее защитное расследование, учитывая влияние импорта на ситуацию на рынке ЕС в целом и учитывая аргументы украинской стороны.
Далее следует настаивать на безотлагательной публичной правовой оценке Европейской комиссией действий польской и венгерской сторон и ее активных шагах по урегулированию ситуации с применением механизма защитных расследований.
В долгосрочной перспективе Брюссель, наконец, должен сделать приоритетным финансирование проектов, связанных с перевалкой и транзитом балочных агротоваров (agri commodities) через украинско-польскую границу. Комиссия должна лишить излишней бюрократизации и нормативных ограничений финансовых инструментов ЕС в сфере транспортной политики.
В противном случае у украинской стороны есть все основания заявить о своем праве требовать компенсации.
Прежде всего – со стороны институтов ЕС за потери своих экономических операторов в результате нарушения Соглашения об ассоциации.
И дальше у Киева есть все возможности добиваться такой компенсации в рамках предусмотренного Соглашением арбитражного механизма.
Момент и формат защиты таких интересов Украина может выбрать в удобное для этого время, однако такое право у нее остается.
Публикации в рубрике «Экспертна думка» не являются редакционными статьями и отражают исключительно точку зрения авторов
Высказываемые в статье мнения отражают только личную позицию автора и могут не совпадать с позицией польских или украинских чиновников.