13 июня на саммите G7 в Италии президенты Украины и США подписали долгожданное соглашение о безопасности, цель которого – обеспечить боеспособность ВСУ во время войны и сдерживать Россию от нового нападения, пока Украина не вступит в НАТО. Соглашение с США стало семнадцатым в перечне договоров безопасности Украины с западными партнерами, которые Украина подписывает на выполнение договоренностей, достигнутых на прошлогоднем саммите НАТО в Вильнюсе.
Учитывая особую роль США в оказании поддержки безопасности, она была самой ожидаемой.
Первоначально звучали прогнозы, что договор с американцами может стать одним из первых. Впрочем, в Вашингтоне долгое время не хотели вести переговоры о нем, ожидая утверждения пакета безопасности для Украины Конгрессом, поэтому согласование существенно затянулось.
К сожалению, приходится признать, что, несмотря на многочисленные заявления, мол, американское соглашение сильнее договоренности со всеми другими партнерами, содержание документа об этом не свидетельствует. Несмотря на то, что соглашение с США, в отличие от всех ранее подписанных, имеет статус юридически обязывающей, значительная часть его положений сформулирована как намерения или «политики», а многие важные положения перенесены в приложение, которое является юридически необязательным.
Реклама:
Это не значит, что США хотят избежать поддержки Украины, а скорее свидетельствуют, что они (как и другие партнеры) стремятся сохранить гибкость в регулировании уровней помощи для Украины.
Впрочем, в такой версии соглашение вряд ли сможет выполнить одну из своих ключевых задач – убедить Кремль, что Запад намерен сохранить уровень безопасности помощи Украине, необходимый для противодействия российской агрессии. Также соглашение не создает существенных юридических барьеров для изменения политики США (например, в случае избрания Трампа президентом), хотя может усилить негативные политические и репутационные последствия для США в случае отказа от поддержки Украины.
Не следует воспринимать положение соглашения как свершившийся факт. А упомянутое приложение к ней вообще предполагает периодический пересмотр сотрудничества по нему. К слову, сотрудничество между США и Израилем требовало многих лет усилий и построения общего доверия. Поэтому важно признавать недостатки соглашения с нашим ключевым партнером и постоянно ставить его улучшение в повестку дня.
И наоборот, игнорирование реальности и искусственное завышение ожиданий от сделки могут оказать медвежью услугу Украине в долгосрочной перспективе.
Обо всем этом и пространстве для улучшения соглашения с США читайте в этой статье.
Гибридное соглашение
Безопасное соглашение с США действительно отличается от всех подписанных Украиной соглашений с другими партнерами.
Это и использование терминологии, характерной для обязательных сделок (например, «стороны» в соглашении с США вместо «участников» в соглашениях с другими партнерами), наличие глаголов «shall»/»должны» в некоторых положениях сделки, а также употребленное словосочетание «вступает в силу». Все это в интернациональной практике рассматривается как индикаторы интернационального контракта. Вдобавок Украина и США согласовали намерение зарегистрировать соглашение в ООН, что может стать дополнительным признаком обязательности документа.
Однако это не делает автоматически обязательным все положения соглашения.
Подавляющее большинство ее положений намеренно прописаны не как обязательство. К слову, Киев это осознает: в частности, после подписания документа президент Зеленский отметил, что у него «юридически обязательная часть».
Чтобы обозначить не обязывающий характер норм, авторы соглашения использовали термины типа «США намерены…» и «… это политика США». Кроме того, значительная часть важных положений соглашения, в том числе по поставкам вооружения для Украины, вынесены в приложение к соглашению, в котором указано, что тот не имеет обязательной силы и «не имеет целью создание прав или обязательств по внутреннему или международным правом».
По сути, приложение, вероятно, было создано именно для положений, которые США не были готовы поместить в обязательное соглашение.
Стандарт и целые пособия
Одни из важнейших положений соглашения о безопасности предусмотрены в статье 2 под названием «сотрудничество в сфере обороны и безопасности». В частности, эта статья определяет стандарт помощи США Украине: он сформулирован как поддержка «надежной обороны и способности к сдерживанию».
Уже здесь мы не видим юридических обязательств: этот стандарт определен только как «политика» США. Также в приложении к соглашению есть «политическое обязательство» (то есть не просто политика) «поддерживать Украину в развитии современных, оперативно совместимых с НАТО сил обороны, способных надежно сдерживать и, в случае необходимости, защищать от предстоящей агрессии».
Примечательно, что часть партнеров пошла гораздо дальше, чем США.
Например, британское, французское и итальянское соглашения содержат более амбициозную цель, чем просто защита и сдерживание, и стремятся к обеспечению способности Украины полностью восстановить свою территориальную целостность.
Соглашение с США не содержит ни юридического, ни политического обязательства Штатов по обеспечению способности Украины освободить все свои территории.
Хотя американское соглашение предусматривает, что обязательства безопасности (commitments) в нем «направлены на поддержку усилий Украины по победе в нынешней войне», в нем не определено, что такое «победа в войне», и по этому поводу могут быть разные толкования. И даже это гибкое положение не сформулировано как обязательство обеспечить соответствующую военную способность Украины.
Не определяет американское соглашение и критерии стандарта «надежной обороны и способности к сдерживанию»; последняя проблема касается также других подписанных соглашений.
Поэтому Украине следует активно работать с США и другими партнерами для определения единого стандарта поддержки (партнеры помогают коллективно) и его наполнение конкретными пригодными для оценки критериями.
Здесь уместно вспомнить об американской помощи безопасности Израиля, которую часто представляют как ориентир для украинских сделок безопасности.
В ней стандарт помощи определен как качественное «технологическое и тактическое» военное превосходство Израиля над армиями соседей, позволяющее «сдерживание и при необходимости преодоления превосходящих сил противника». Причем этот подход был определен не законодательно, а политически, и только в 2008 году, после длительного неформального использования в американо-израильском сотрудничестве, этот стандарт был детально кодифицирован в законодательстве США. С тех пор президент США юридически обязан производить постоянную оценку «качественного военного превосходства» Израилю.
Что касается Украины, стандарт уже определен в соглашении как политика Вашингтона, но над его конкретным наполнением и последующей формализацией надо работать.
Оружие и другие средства поддержки
Относительно конкретной помощи, в том числе поставок оружия, в соглашении также нет никаких юридических обязательств.
В то же время декларируется «намерение (а не обязательство. – Ред.) обращаться в Конгресс США с просьбой о выделении средств для постоянной поддержки надежных оборонительных и сдерживающих способностей Украины во время войны и мира».
Также статья 2 предусматривает, что усиление сотрудничества с Украиной может включать (т.е. может и не включать, это не обязательство) обучение, предоставление товаров и услуг оборонного назначения, совместные военные маневры, обучение и усиление оборонно-промышленного сотрудничества.
Юридически необязательное приложение к соглашению также закрепляет «намерение» США (то есть опять же без обязательств) «оказывать долгосрочную материально-техническую, тренировочную, консультативную, разведывательную, оборонно-промышленную, институциональную и другую поддержку для развития ВСУ» и поддерживать «военную мощь Украины, а также развитие и трансформацию ее военных возможностей по всему спектру боевых функций путем предоставления оружия, оборудования, тренировок и другой помощи в координации с партнерами». Причем детализация этого намерения прописана неплохо с разбивкой на сферы и направления – ПВО/ПРО, огневая способность, воздушные силы и т.п., в отношении которых приведены политические обязательства США.
К примеру, Соединенные Штаты декларируют, что «обязуются поддерживать Украину в развитии многоуровневой, интегрированной системы противовоздушной и противоракетной обороны». Однако перед этими обязательствами говорится, что США «намерены» оказывать соответствующую помощь, что придает определенную неопределенность в природу таких положений. Кроме того, напомним, все это записано в приложении, юридически не обязательном для исполнения.
В соглашении есть и обязывающие для США нормы.
В частности, стороны договорились «способствовать надлежащему обмену разведывательной информацией и углублению сотрудничества между их разведывательными службами». Это важное положение, хоть ему и не хватает конкретики. Что такое «должный обмен» и как именно стороны будут ему «способствовать» — вероятно, будет детализировано на уровне разведывательных служб.
Кроме того, статья 2 предусматривает юридические обязательства сторон встречаться и координироваться на постоянной основе по вопросам безопасности, определенным в соглашении.
А вот никаких сумм помощи соглашение с США не определяет – и это отрицательно отличает его от соглашений с другими партнерами Украины. Здесь уместно вспомнить, что меморандум о сотрудничестве между США и Израилем (который, кстати, не является юридически обязательным) предусматривает размеры американской помощи Израилю в течение десяти лет. В Вашингтоне не соглашаются на такое обязательство для Украины на этом этапе – возможно, среди прочего, из-за непредсказуемости во время продолжающейся войны. Но Украине следует продолжать задавать этот вопрос в повестку дня.
Отдельно важно отметить закрепление «намерения» США работать над помощью ВСУ в рамках многонациональных коалиций по развитию военно-воздушных сил, артиллерии и т.д. Создание таких коалиций в рамках формата Рамштайн является важной инициативой для способности Киева к самозащите и сдерживанию России.
Приложение к соглашению также предусматривает «намерения» и «планы» США по программе тренировки для ВСУ и будущих совместных учений.
Механизм противодействия грядущей агрессии РФ
Как и соглашения с другими партнерами, соглашение с США предусматривает механизм реагирования на будущие вооруженные нападения России (очевидно, речь идет о периоде после окончания активной фазы войны). О похожем механизме Украина просила подписантов Будапештского меморандума в 1990-х годах, но тогда получила отказ.
К сожалению, и здесь соглашение с США предусматривает более слабый механизм, чем, например, соглашение с Францией и Великобританией.
Статья 2 документа предусматривает, что в случае «будущего вооруженного нападения» или угрозы такого нападения на Украину в США возникает юридическая обязанность «немедленно провести встречи, по возможности в течение 24 часов, на самом высоком уровне для определения соответствующих дальнейших шагов и дополнительных потребностей в сфере обороны».
Для сравнения, соглашения с Британией и Францией предусматривают политические обязательства провести консультации именно в течение 24 часов (без всяких «по возможности»), и цель этих консультаций сформулирована не так размыто, как с США: они пообещали Украине «определение мер, необходимых для противодействия или сдерживания агрессии».
Относительным плюсом соглашения с США является то, что оно прямо предполагает реагирование также на «угрозы нападения» и обуславливает, что консультации должны проходить на самом высоком уровне.
Но на этом юридические обязательства США по противодействию грядущим нападениям России заканчиваются.
Все остальные элементы сформулированы как намерения и гибкие политические обещания
В частности, британское соглашение предусматривает политические обязательства Лондона по скорой и устойчивой помощи в сфере безопасности, современную военную технику во всех необходимых сферах, а также экономическую помощь; Лондон обязуется наложить на Россию экономические и другие обременения; будет консультироваться с Украиной по поводу ее потребностей, когда она осуществляет свое право на самооборону, закрепленное в статье 51 Устава ООН.
Все это британцы сформулировали именно как свое обязательство («…undertakes that …it would…» в английской версии).
Следовательно, Украине следует работать с американской стороной, чтобы со временем положения американского соглашения в части механизма противодействия грядущим вооруженным нападениям по крайней мере не уступали по содержанию положения соглашений Украины с другими партнерами.
Реформы: Украина обязана, но в известной степени
Статья 4 соглашения предусматривает, что Украина «должна приложить усилия» (это юридическое обязательство) для внедрения ряда реформ, в том числе правосудия, борьбы с коррупцией, а также правоохранительных, безопасных, налоговых и таможенных органов.
Соглашение содержит достаточно подробный перечень обязательных направлений реформ.
Впрочем, с этими положениями не все так просто. Ведь введение реформ часто предполагает необходимость принятия соответствующего законодательства. Закон «О международных договорах» предусматривает, что договоры с обязательствами Киева по принятию законов Украины подлежат ратификации Верховной Радой.
А ратификация американского соглашения, равно как и других соглашений о безопасности с партнерами, не предусмотрена.
Без этого речь может идти разве что об обязательствах президента приложить усилия для принятия законов в парламенте, но не относительно обязательств Украины их принять. Толкование соглашения об обязательствах парламента по этому поводу будет противоречить украинскому законодательству с потенциальными рисками недействительности соглашения в соответствии со статьей 46 Венской конвенции о праве международных договоров.
Ряд других положений прописан в основном декларативно.
Да, в соглашении зафиксировано, что оно является звеном к будущему членству Украины в НАТО, хотя ни один временной горизонт такого будущего не определен. Есть юридическое обязательство сторон сотрудничать «для достижения справедливого и продолжительного мира», но подпадающее под это понятие не определено.
Достигает ли сделка своих целей?
Соглашение является хорошим началом формализации отношений безопасности между США и Украиной.
Многие ее положения предполагают полезные шаги для достижения способности Украины к самозащите и сдерживанию России.
Примечательно, что, учитывая риторику украинской власти, есть высокие шансы на восприятие соглашения как надежного украинским обществом. Так, опросы общественного мнения свидетельствуют: большинство украинцев считают, что соглашения о безопасности от партнеров «будут способствовать укреплению Украины в противостоянии российской агрессии».
В то же время маловероятно, что на этом этапе такое соглашение заставит Кремль уменьшить свои ожидания, что помощь Украины со стороны Запада со временем уменьшится или закончится. В конце концов, у России есть опыт участия, например, в соглашении по иранской ядерной программе, в котором администрация Обамы сделала обязательства США гибкими, и в конце концов Трамп без особых препятствий вышел из этого соглашения.
К тому же, в случае повторного прихода к власти в США Дональда Трампа у него не будет серьезных юридических препятствий для угрозы уменьшением уровней помощи для влияния на политику Украины. Конечно, действия вопреки соглашению или даже его окончательное расторжение (которое Вашингтон имеет право совершить, сообщив Киев за шесть месяцев) могут привести к значительным политическим и репутационным потерям для США, в том числе к уменьшению веры союзников и партнеров в американские обещания. Но непонятно, сможет ли это стать решающим фактором для решения Трампа.
Больше шансов на преодоление этих ожиданий Кремля имели бы соглашения с четкими юридическими обязательствами, желательно ратифицированные парламентами, однако партнеры пока избрали другой путь.
Отдельно следует отметить, что право на расторжение соглашения по любым причинам с шестимесячным уведомлением, которое присутствует в большинстве сделок безопасности с партнерами, достаточно проблемно для Украины, поскольку уменьшает долгосрочную предсказуемость помощи. Например, прошлогоднее соглашение о безопасности США с Бахрейном также предусматривает возможность расторжения с предупреждением за шесть месяцев, но такое расторжение разрешается только после пяти лет действия соглашения.
Следовательно, имеющиеся соглашения, включая американское, имеют пространство для улучшения.
Учитывая, что соглашения о безопасности с партнерами являются промежуточным заменителем НАТО на время даже после окончания войны, важно не преувеличивать «окончательность» существующих текстов соглашений. Киев имеет основания ставить их дальнейшее улучшение в повестку дня. В том числе – во время ближайшего саммита НАТО в Вашингтоне.
Ставки для Украины слишком высоки, чтобы мириться с чрезмерной гибкостью обещаний партнеров.
Автор: Михаил Солдатенко,
исследователь Гарвардского университета, преподаватель Киево-Могилянской академии, юрист-международник