2 марта Европейская комиссия представила Совету ЕС предложения по проектам переговорных рамок для Украины и Молдовы. Их текст оказался почти идентичным тексту рамок для двух балканских кандидатов – Албании и Северной Македонии, за исключением отдельных положений.
«Европейская правда» уже исследовала, чем отличается наша переговорная рамка от албанско-македонской и какие преимущества и недостатки имеют эти отличия для нас.
Однако что же значит для Украины содержание той части проекта рамки, который остался неизменным?
Переговорная рамка – это важный документ, который определяет принципы и процедуры ведения переговоров о вступлении с государством-кандидатом.
Она разрабатывается Еврокомиссией параллельно с проведением процесса скрининга – изучения законодательства Украины об уровне его соответствия праву ЕС. После ее утверждения Советом ЕС проходит первое заседание Межправительственной конференции, которое считается официальным стартом переговоров о вступлении.
Несмотря на то, что начиная с 1992 года (тогда свои рамки впервые получили Австрия, Финляндия и Швеция), структура переговорных рамок остается неизменной, их содержание периодически обновляется. Это связано, во-первых, с изменениями в методологии расширения ЕС, а во-вторых, с поиском индивидуальных подходов к государствам-кандидатам.
В проекте переговорной рамки для Украины, в частности, отражена так называемая «усовершенствованная методология расширения» (англ. enhanced enlargement methodology), представленная в 2020 году в связи с утверждением рамок для Албании и Северной Македонии.
Ее ключевая цель – сделать процесс вступления «более предсказуемым, надежным и динамичным».
Это связано с проседанием вступительной динамики других западнобалканских государств-кандидатов.
Принцип собственных наград (merit-based principle). Обновленная методология указывает, что вступительные переговоры будут основываться на личных достижениях Украины и не будут зависеть от динамики других государств-кандидатов, фокусируясь на прогрессе в выполнении требований для членства.
Это один из основных месседжей, которые Украина может использовать в будущем для коммуникации с отдельными государствами-членами, часто говорят о «очередности» вступления Украины после или одновременно со странами Западных Балкан.
Положительная и отрицательная оговоренность. Главным нововведением «усовершенствованной методологии» стала положительная и негативная обусловленность (англ. positive and negative conditionality) – знакомая система «кнута и пряника», предусматривающая определенные стимулы за добросовестное и своевременное выполнение вступительных требований и систему «наказаний» за проседание в процессе реформ.
Среди пряников, которые предлагает проект переговорной рамки для Украины:
Phasing in – ускоренная интеграция и постепенное присоединение к отдельным политикам, программам ЕС и европейскому рынку, если страна добивается достаточного прогресса в осуществлении реформ.
Это положение перекликается с концепцией постепенной интеграции, предложенной Еврокомиссия в своей недавней коммуникации по реформированию и пересмотру политик расширения.
Она предусматривает, в частности, получение государствами-кандидатами постепенного доступа к Единому рынку ЕС, а также переход к голосованию квалифицированным большинством в Совете ЕС в сферах внешней политики и налогообложения «с соответствующими и пропорциональными гарантиями для учета таких стратегических национальных интересов».
Сокращение временного промежутка между открытием переговорного кластера и закрытием отдельных глав, являющихся частью этого кластера, если существенный объем реформ уже был введен к моменту открытия кластера. Сроком, до которого рекомендовано сокращать продолжительность закрытия переговорных глав, является год.
В свою очередь, «кнутом» выступают:
Корректирующие меры в виде приостановки переговоров в случае серьезной или длительной стагнации или отката в осуществлении реформ и выполнении требований вступления по любому из разделов acquis.
Повторное открытие уже закрытых переговорных разделов и кластеров, если страна не смогла обеспечить дальнейшее достижение важных бенчмарков или выполнения взятых на себя обязательств.
Отмена открытия переговорного раздела или кластера при значительном отставании в темпе внедрения реформ.
Все эти меры могут быть приняты Советом ЕС не только по обращению Еврокомиссии, но и по требованию любого государства-члена.
Кроме того, ЕС может корректировать объемы финансовой помощи в меньшую сторону (за исключением средств поддержки гражданского общества).
Смена процедур голосования. В противовес предыдущим рамкам (до 2020 года), где Совет ЕС должен был проголосовать за рекомендацию о приостановлении переговоров квалифицированным большинством, для Украины (а также Албании, Северной Македонии и Молдовы) такое голосование будет проходить «упрощенно» – обратным квалифицированным большинством.
Эта процедура предусматривает, что рекомендация Еврокомиссии будет принята автоматически, если Совет ЕС не обжалует ее мнение квалифицированным большинством в течение 90 дней. На практике это означает дополнительные вызовы в противодействии негативным выводам Комиссии, поскольку добиться такого обжалования является нетривиальной задачей.
Система бенчмарков и особое значение «Фундаментальных вопросов». Бенчмарки – это специальные обязательные для выполнения условия, устанавливаемые по каждому переговорному разделу. Совет ЕС, в частности, определяет бенчмарки для открытия (при необходимости) и временного закрытия каждого раздела переговоров.
Для разделов 23 и 24 кластера «Фундаментальные вопросы», касающиеся судебной системы и верховенства права, также будут устанавливаться промежуточные бенчмарки.
До того момента, пока Украина их не выполнит, ни одна другая переговорная глава не сможет быть закрыта, даже если она не касается основ вступления и за ней уже был достигнут соответствующий прогресс.
Проект переговорной рамки также устанавливает ряд требований, которые не являются частью «усовершенствованной методологии расширения», однако заслуживают особого внимания из-за значительного влияния на темп и характер переговорного процесса.
Дорожные карты. Для Украины бенчмарками для открытия кластера «Фундаментальные вопросы» станет разработка дорожных карт по трем сферам: верховенство права (раздел 23 «Судебная власть и основополагающие права» и раздел 24 «Юстиция, свобода и безопасность»); функционирование демократических институтов; реформа государственного управления
Дорожные карты должны содержать ключевые приоритеты реформ и служить ориентиром для дальнейшего ведения переговоров по кластеру. Они будут приняты на основе рекомендаций Еврокомиссии, представленных в скрининговых отчетах, и после консультаций со всеми заинтересованными сторонами, включая гражданское общество.
Выполнение дорожных карт будет постоянно контролироваться, в частности, во время ежегодных Межправительственных конференций, где будут собираться все государства-члены ЕС.
Сквозная антикоррупция. Еврокомиссией предусмотрено, что антикоррупционная политика будет интегрирована во все переговорные разделы, где это уместно.
Соответственно, Украина не сможет закрыть эти разделы, даже если достигнет существенного прогресса по ним, пока не выполнит соответствующие требования по борьбе с коррупцией.
Поглотительная способность ЕС. Проект переговорной рамки устанавливает, что темпы вступления Украины должны учитывать способность Союза принимать новых членов.
Хотя это требование впервые упоминалось еще во время расширения ЕС в 2007 году, сегодня для Украины оно будет иметь особое значение.
Несмотря на последствия полномасштабного вторжения РФ, за населением и территорией наша страна остается одним из крупнейших государств Европы.
Соответственно, наша интеграция будет в значительной степени зависеть от успеха текущих преобразований в самом ЕС, а подход к Украине всегда будет осторожнее, чем к другим кандидатам.
Еврокомиссия включила в проект переговорной рамки несколько на первый взгляд несущественных, но очень полезных обновленных положений.
Да, к Украине уже не выдвигают требование всеобщей «приверженности добрососедским отношениям», как к Албании или Северной Македонии; ожидается, что мы будем сохранять «приверженность добрососедским отношениям с соседними государствами-членами ЕС и другими государствами-кандидатами».
На практике это означает, что ЕС признает невозможность политического урегулирования военного конфликта с Россией в обозримом будущем.
А значит – подстраивает требование общей поддержки добрососедских отношений под наш контекст.
Другой пример – положение о том, что информировать другие государства ЕС о прогрессе кандидата может только Еврокомиссия. Ранее, в частности, таким правом было также наделено председательствующее государство и соответствующее информирование с его стороны могло запустить процесс наказания государства-кандидатки. Учитывая разногласия с нашими отдельными соседями, эта инициатива полезна для нас.
В то же время, несмотря на то, что Украина до сих пор достаточно быстро двигалась по евроинтеграционному пути, предлагаемая переговорная рамка исключает возможность ускоренной интеграции по ряду причин.
Да, государства-члены все еще сохраняют за собой право инициировать корректирующие меры через обращение в Еврокомиссию, а Совет ЕС все еще будет голосовать за эти меры обратным квалифицированным большинством. Это означает, что в случае негативного заключения Еврокомиссии противодействовать его влиянию через государства-члены будет крайне сложно.
Не будет способствовать быстрому прогрессу и требование по закрытию промежуточных бенчмарков для разделов 23-24 перед открытием любого другого раздела acquis. Пока еще неизвестно, какими именно будут эти бенчмарки, поскольку они в значительной степени будут синхронизированы с будущей дорожной картой по верховенству права, и именно от их внедрения будут зависеть переговоры в целом.
Учитывая опыт со вступительными бенчмарками, по которым Еврокомиссия ожидает планов мероприятий от самой Украины, вероятно, что промежуточные бенчмарки будут также соглашаться совместно.
Поэтому важно, чтобы Украина воспользовалась этой возможностью и предложила четкие реалистичные требования с адекватным дедлайном для выполнения и измеряемым прогрессом. От этого будет в значительной степени зависеть динамика переговоров о вступлении в ЕС в целом.
Кроме того, следует помнить, что
Предлагаемая переговорная рамка для Украины является лишь проектом, который должны согласовать государства-члены.
Вероятно, это произойдет в июне этого года, после выборов в Европарламент.
К этому моменту любые положения рамки могут быть изменены, чему могут посодействовать результаты выборов, а также общая геополитическая напряженность в связи с полномасштабной войной РФ.
Авторы:
Дмитрий Ливч, соучредитель Центра экономического восстановления, председатель правления ОО «EasyBusiness»
Иван Нагорняк, кандидат политических наук, руководитель евроинтеграционного направления ОО «EasyBusiness» и Центра экономического восстановления
Мария Шаламберидзе, старшая аналитика Центра экономического восстановления