2 ноября в Берлине соберутся главы и представители МИДа всех государств-членов Евросоюза, а также всех государств-кандидатов.
В том числе и Украины.
Это будет первая подобная большая встреча, посвященная реформе Евросоюза, и то, что главные столицы ЕС хотят услышать мнение Киева о внутренних европейских делах – это уже хорошо. Хотя не стоит надеяться, что именно на этой конференции в Берлине члены ЕС придут к какому-либо согласию о новых очертаниях и правилах Евросоюза.
Но главная положительная новость для нас другая.
В ЕС наконец-то начало появляться понимание, что реформу Евросоюза, которую с прошлого года считали предпосылкой нового расширения, нужно «отсоединить» от этого процесса. Представители ключевых европейских столиц начали слышать доводы Киева о том, что Украина должна стать членом ЕС без изменения европейских договоров.
Теперь и официальному Киеву, и украинскому экспертному сообществу нужно сделать все, чтобы это мнение стало доминирующим в ЕС.
И это кажется реальной задачей. Потому что такой сценарий жизненно необходим Европе в целом, не только Киеву. А для европейского будущего Украины у него вполне практические последствия: при нем становится реальной возможность вступления в ЕС до 2030 года.
Конечно, после победы. И, конечно, в случае, если Украина не будет тормозить адаптацию права ЕС.
Этот текст очень важен для всех, кто продвигает вступление Украины в ЕС, ведет переговоры с европейским коллегами, а также просто следит за процессом движения Украины к членству.
В первой части статьи мы напомним историю вопроса, которая выходит за рамки отношений Украины и Евросоюза. Киев идет к вступлению в ЕС не наедине, другие государства также находятся на этом пути, и важно понимать рамку расширения, общую для всех кандидатов. Но если вы следили за этим процессом и за тем, как возникало требование о реформе ЕС, можете пропустить.
Вторая часть посвящена опасностям для Украины, связанным с официальным подходом ЕС.
Третья – об изменениях, которые дают надежду на успех.
Идея о том, что расширению Евросоюза предшествует его глубокая институциональная реформа, появилась после того, как Украина и Молдова подали заявки на вступление в ЕС, а европейские лидеры оказались перед историческим выбором.
Дело в том, что до 2022 года переговоры о вступлении тогдашних государств-кандидатов продолжались лишь формально. А в реальности продвижение государств-кандидатов к вступлению было искусственно заблокировано и не имело обозримой перспективы завершения. Эта блокада якобы имела разные причины для разных стран (Сербии упрекали за ее дружбу с РФ, Черногории – за коррупцию и т.д.), но отдельные столицы, например Париж, откровенно признавались, что выступают против вступления в ЕС новых членов в принципе.
Показательна история 2019 года, когда Франция ветировала начало переговоров с Северной Македонией и Албанией, хотя те выполнили все предпосылки. Тогда это привело к глубокому разочарованию идеей расширения на Балканах, политическому кризису, отставкам проевропейских чиновников, досрочных выборов и т.д. В конце концов под давлением других столиц Париж формально уступил и дал согласие на переговоры – но в реальности ничего не изменилось.
Европа не ждала новых членов.
Картину дополнительно усложняла Турция, которая формально ведет переговоры о вступлении в ЕС еще с 2005 года, но этот процесс давно и официально заблокирован из-за антидемократического и антиевропейского вектора развития страны.
В еще более худшем статусе была Украина.
На фоне глубоких проблем с процессом расширения ЕС и структурных проблем в государствах-кандидатах западноевропейские лидеры даже не слышали о новом статусе Украины.
А потом произошел 2022 год – и российское вторжение.
Это привело к сногсшибательному изменению мировоззрения европейских лидеров.
Многие вспомнили, как игнорировали доводы Киева и его друзей о том, что инструмент расширения имеет огромную трансформационную силу и придает континенту стабильность.
У лидеров ключевых государств Европы появилась готовность к смелым решениям – поэтому уже в марте 2022 года саммит Евросоюза дал зеленый свет заявкам Киева, Кишинева и Тбилиси о вступлении, а в июне Украина и Молдова официально получили статус кандидата.
Но разворот политики расширения на 180 градусов не мог пройти бесследно.
Поэтому еще весной 2022 года появилось, а летом окончательно оформилось требование о том, что расширение должно происходить только при реформе в ЕС. Это мнение, как обычно, продвигали, прежде всего, Франция и Германия, логически и обоснованно объясняя, что правила работы ЕС должны быть изменены для большей эффективности.
Положим руку на сердце, Евросоюз оказался не готов к эффективной работе даже в нынешнем составе, с 27 членами, часть которых злоупотребляет правом вето. Прежде всего речь идет о Венгрии, которая давно перестала быть демократией и не отвечает критериям членства – но почему-то перед большим расширением 2004 года ЕС не подумал о такой возможности и не предусмотрел реальный механизм наказания лидеров, подобных Орбану.
Включение в клуб новых государств с неопределенным для Западной Европы уровнем демократии – типа Украины или Черногории – несет новые вызовы. Поэтому «мы разрешим расширение только при проведении институциональных реформ», объясняли, в частности, в Берлине.
В начале процесса – в 2022 году – в Киеве спокойно отнеслись к новому требованию, которое ЕС к тому же выдвигал не Киеву, а самому себе.
Тогда то, что Украина получила статус кандидата, само по себе воспринималось как чудо, как исполненная «задача-максимум». В повестке дня по расширению было выполнение требований ЕС относительно реформ (так называемые «семь критериев»).
К тому же были и другие вызовы на пути к вступлению, которые казались более серьезными. Например, некоторые страны (прежде всего Австрия и Венгрия) настаивали на том, что Украина, которая начала беспрецедентно быстро идти к вступлению, не должна опередить на этом пути государства Западных Балкан, которые стоят на входе в Евросоюз уже почти два десятилетия.
Кроме того, Киев и европейские столицы искали согласия относительно того, какой должна быть процедура вступления в новую реальность. Украина, например, некоторое время всерьез продвигала идею о политическом вступлении еще до воплощения в жизнь всех стандартов ЕС. (Впоследствии от этой инициативы отказались – ее не поддержали даже ближайшие партнеры Киева.)
Между тем с течением времени лидеры ЕС стали все чаще говорить о требовании комплексной реформы Союза, которая, среди прочего, должна включать пересмотр правил голосования, с ликвидацией механизма вето. Есть также другие ожидаемые элементы, но этот ключевой.
Потому что он означает, что эту реформу практически невозможно провести.
Для ряда стран ЕС вето превратилось, в сущности, в инструмент внешней политики.
И это не только Венгрия, которая откровенно злоупотребляет своим правом вето, шантажируя Брюссель по малейшему случаю. Даже старые члены ЕС, например Австрия или Греция, в последнее время ветировали общеевропейские решения, чтобы выторговать что-то для себя.
А ряд других государств центральной Европы (например Польша или Чехия) считают, что потеря права вето в ЕС будет означать чуть ли не потерю ими части суверенитета. А Венгрия Орбана тем более никогда не согласится отдать такой рычаг шантажа в своем диалоге с Брюсселем.
Все это означает, что реформа ЕС, которой стремятся большие столицы, невозможна в обозримом будущем. Для ее воплощения нужны какие-то сногсшибательные события, которые заставят немало правительств изменить мнение по жизненно важному для них вопросу.
А для Украины недопустимо, чтобы ее вступление в ЕС было привязано к заранее невыполнимому условию, на которое к тому же Украина не может повлиять.
Еще с конца прошлого года украинские чиновники в переговорах с европейскими коллегами посылают им этот сигнал. До недавнего времени это не имело результата. Но сейчас, похоже, лед тронулся.
Официально и публично Киев стал настаивать на отвязке расширения ЕС от его реформирования только этой осенью – «Европейская правда» рассказывала об этом в статье «Евросоюз в поисках смелости». Тогда дипрадник президента Игорь Жовква подчеркнул, что считает реальным вступление Украины в ЕС еще до реформы Союза, и добавил, что у Украины есть поддержка отдельных членов ЕС в этом.
«Некоторые европейские коллеги уже предупреждают президента Зеленского, что это (требование относительно реформы.– Ред.) – ловушка для Украины. Ведь если начнется процесс реформирования ЕС, то процесс вступления новых членов может быть снова отсрочен надолго. Вспомните, как в прошлом было сложно договориться об изменении основополагающих соглашений ЕС. Так сколько времени это займет сейчас?» – объяснил он.
В ЕС пока не спешат соглашаться с украинскими доводами. Официально и публично старое требование никто не снимает.
Например, в позиционном экспертном исследовании по реформе ЕС, которое было разработано по заказу правительств Франции и Германии и недавно представлено всем 27 членам Евросоюза, требование о реформе ЕС перед расширением заявлено как фундаментальное и незыблемое. Мол, это необходимо для того, чтобы сделать ЕС «готовым к расширению». «Перед следующим расширением все решения (Советы ЕС), которые еще принимаются по единодушию, должны быть переведены на квалифицированное большинство», – говорится в документе.
Но есть шанс на то, что прорыв произойдет уже в ближайшую неделю.
Наконец, франко-германское предложение не является истиной в последней инстанции; в Париже и Берлине сознательно предоставили ей статус не официального, а «экспертного» документа, подчеркивая готовность к изменению его положений.
Именно для такого пересмотра в четверг, 2 ноября, в Берлине должна состояться большая межправительственная конференция, посвященная исключительно вопросу реформирования ЕС.
Это будет закрытое событие высокого уровня. Ее идея состоит в том, чтобы собрать вместе руководителей и специалистов МИД государств-членов ЕС – а параллельно с ними, в другом помещении, профессиональных европейских экспертов – чтобы и те, и другие попытались найти ту модель расширения Евросоюза, которую реально воплотить.
Государства-кандидаты также приглашены в Берлин, и позиция Украины не секрет. Киев по-прежнему будет настаивать на недопустимости того, что политические условия расширения ЕС будут тормозить вступление Украины после того, как Киев выполнит законодательные и технические требования для членства.
Но самое главное – то, что украинское мнение уже в Берлине могут поддержать также европейские тяжеловесы.
Франция уже готова к тому, чтобы больше не выдвигать реформу ЕС как предпосылку, подтвердили «Европейской правде» два независимых друг от друга источника высокого уровня. Эта информация от источников уже попадала в СМИ – мнения об этом были в Париже еще в прошлом году. Но в 2023-м, как утверждают, к этому мнению присоединился также президент Макрон, делающий французскую позицию более устойчивой.
Пока официальных заявлений об этом от французских чиновников, впрочем, не звучало.
Следует отметить, что заявления Макрона действительно стали очень проукраинскими в вопросах, касающихся членства. «Вопрос не в том, будет ли расширение ЕС, и даже не в том, когда оно будет — потому что я считаю, что оно должно состояться как можно быстрее. Вопрос в том, как мы этого добьемся», — заявлял Макрон на конференции Globsec в мае 2023 года. -го. Но эта фраза, к сожалению, не содержит гарантий того, что Париж снимает требование реформы ЕС как предпосылки расширения.
Также, по данным двух информированных собеседников из разных европейских государств, украинское видение начало поддерживать Берлин. И это еще более важный этап.
Но, к сожалению, общеевропейским это мнение еще не стало.
«Многие страны ЕС хранят молчание. Хотя это уже хорошо, что они не выступают против», — поделился с ЕП украинский дипломат. И сейчас все свидетельствует о том, что Киев имеет реальную возможность достичь публичных заявлений в поддержку нового подхода к расширению.
Потому что политическая готовность ЕС к вступлению Украины в целом есть. И делать это вступление невозможным, введя невыполняемое условие, было бы странным со стороны наших партнеров.
Впрочем, чтобы достичь этой цели недостаточно только работы дипломатов.
Как показал уже упомянутый выше франко-германский документ, в этом вопросе европейское экспертное сообщество даже более скептическое, чем европейские политики. Их крайне важно убедить в ошибочности такого подхода для того, чтобы поддержка «ускоренного» украинского вступления, которое не будет зависеть от реформы ЕС, была действительно общей.
Также важно убеждать в этом европейских депутатов, от которых зависят их правительства – а тут уже поле для работы украинских парламентариев.
И последнее. Не менее важно.
В начале статьи уже говорилось, еще в 2022 году Киев безуспешно пытался продвигать мнение о том, что Украина должна получить политическое членство в Евросоюзе, не дожидаясь полного соответствия праву ЕС. Из-за категорического «нет» от европейских партнеров тогда Киев отказался от этой идеи. И важно, чтобы сейчас, на волне нового успеха, она снова не очутилась в риторике украинского руководства и политиков.
Украина уже сейчас идет к вступлению в ЕС ускоренным путем; в случае ликвидации или ослабления требования о том, что институциональная реформа ЕС должна предшествовать расширению, этот путь станет еще короче.
Но ни одна «срезка» не уберет главную и самую масштабную задачу, стоящую перед Киевом: для вступления в ЕС мы должны провести все реформы, предусмотренные правом Евросоюза. Без этого внутренний рынок ЕС не будет функционировать. И это требование Евросоюз никогда не согласится снять.
От понимания этого факта, а также от скорости проведения реформ (и, конечно, от того, когда мы победим в войне) зависит то, когда Украина в конечном итоге станет полноправным членом ЕС.
Автор: Сергей Сидоренко,
соучредитель, редактор «Европейской правды»,
эксперт в сфере европейской интеграции