С тех пор, как Евросоюз предоставил Украине статус страны-кандидатки, достижения европейских стандартов и интеграция украинской таможни в таможенное пространство ЕС приобрели особое значение. Ведь ЕС – это, прежде всего, таможенный союз.
В начале февраля Еврокомиссия опубликовала свой первый Заключение по заявке Украины на членство в Европейском Союзе. В нем оценка выполнения раздела «Таможенный союз» оказалась очень высокой – 4-й из 5 возможных уровней (высший уровень имеет только сфера предоставления гражданам цифровых сервисов).
Важно то, что ЕС не только оценивает, но помогает выполнять требования.
Итак, в чем успехи и каковы основные направления помощи Украине как кандидату в ЕС в реформировании таможни?
В Заключение относительно заявки Украины на членство в Европейском Союзе подчеркивается, что все государства-члены Евросоюза являются частью таможенного союза ЕС и соблюдают одинаковые таможенные правила и процедуры.
Это требует: (1) законодательного согласования, (2) адекватной имплементации и правоприменительной способности, (3) доступа к соответствующим компьютеризированным таможенным системам. Соглашение об ассоциации требует от Украины привести свою таможенную систему и таможенное законодательство в соответствие с таможенным законодательством ЕС.
Опираясь на вывод Еврокомиссии, можно оценить принципиальные результаты евроинтеграционного прогресса Украины в таможенной сфере, а также приоритеты развития.
Чтобы понимать потенциал дальнейшего сотрудничества украинских институтов и партнерских организаций по реформированию украинской таможни, должен обратить внимание, какие из упомянутых выше результатов достигнуты благодаря консолидированной многоуровневой работе Министерства финансов Украины, Гостаможслужбы в сотрудничестве с международными партнерами, в частности EU4PFM и Офисом поддержки реформ (RST) Минфина. и Гостаможслужбы.
Как одно из ключевых достижений в сфере таможни, мы рассматриваем внедрение новой компьютеризированной транзитной системы (New Computerized Transit System – NCTS) в Украине и присоединение к Конвенциям.
Так, EU4PFM обеспечила поддержку при конфигурации и обслуживании программного обеспечения и эксплуатации системы, ее имплементации и тестировании, помогла в организации работы Службы поддержки, способствовала обучению работников таможни работе с системой.
Одновременно были разработаны и введены необходимые изменения в законодательство. Представители Минфина и Гостаможслужбы сделали все, чтобы добиться наилучших результатов, а наши эксперты также внесли свой вклад в разработку законодательной базы.
Вторым общим достижением мы считаем внесение изменений в Таможенный кодекс, составляющие преобладающую часть положений, предусмотренных Соглашением об ассоциации. Это изменения в ТКУ от 15 августа 2022 г. (№2510) – совместная работа, выполненная вместе с Минфином, RST Минфина и Гостаможслужбой.
С помощью контрактера DG TAXUD, европейская сторона также способствовала подключению Украины к общей коммуникационной сети/общему системному интерфейсу Европейского Союза (CCN//CSI). Мы предоставляли консультации экспертов относительно лучшей практики ЕС по финансовым критериям АЭО, таможенному аудиту, защите прав собственности и системе таможенных решений.
Представители Еврокомиссии не раз подчеркивали, что таможенные реформы остаются в числе важнейших. Как известно, новая программа макрофинансовой помощи Украине составляет 18 млрд. евро, и несколько положений Меморандума по применению этих средств касаются сферы управления публичными финансами и EU4PFM в частности. Среди них: продолжение реформы таможенного управления, развитие ИТ-систем, поддержка антикоррупционных мер. Направление криминализации контрабанды, также имеющее отношение к работе таможни, тоже среди важных. Эти положения были согласованы с украинской стороной.
Один из приоритетов EU4PFM в таможенной сфере – помощь Гостаможслужбе в разработке ИТ-стратегии, которая должна учитывать европейский документ MASP-C, который будет согласован с украинским законодательством, которое в свою очередь будет соответствовать законодательству ЕС.
В контексте изменений в некоторых операционных сферах, Украина начинает работу по построению Системы принятия таможенных решений (CDS). Государства ЕС в 2016 г. ввели систему заявок на получение всех таможенных решений и разрешений электронным способом. Это важная составляющая европейской Е-таможни, и ЕС будет помогать Украине создать такую систему.
В сфере защиты прав интеллектуальной собственности совместно с Гостаможслужбой мы начали и будем продолжать серию семинаров с участием представителей ведущих мировых производителей, таких как Lego, Sony PlayStation и т.д.
Есть еще одно направление, которое можно назвать «удержанием достигнутых достижений».
Условием присоединения Украины к Конвенции о процедуре совместного транзита согласно обязательствам перед Еврокомиссией является переход к концу 2023 года (вместе со всеми странами Конвенции) на обновленную версию NCTS (т.н. фаза 5). Мы здесь продолжаем оказывать поддержку – экспертную, в разработке программного обеспечения, проведении конформенс-тестов, тренингов, переходе с 4-й на 5-ю фазу NCTS, а также разработка спецификаций для следующего шага – переходу на 6-ю фазу NCTS.
Отдельно хочу акцентировать законодательное направление, которое, по заключению Еврокомиссии, стоит на первой позиции среди «домашних задач» Украины как страны, которая с 24 июня 2022 года является кандидатом на вступление в ЕС. Этот статус определяет, что приближение украинского таможенного законодательства к европейскому должно быть направлено на его полное согласование.
Здесь следует отметить, что «выполнение Соглашения об ассоциации» и «подготовка к вступлению в ЕС» – это не тождественные задачи. Особенно – в вопросе законодательства.
Как известно, в рамках выполнения Соглашения об ассоциации большинство положений украинского таможенного законодательства согласовано с европейским. Речь идет о подавляющем количестве положений национального законодательства («пазлов»), позволяющих присоединяться к определенным Соглашением об ассоциации программ, систем и процедур таможенного союза.
Но Соглашение об ассоциации не задает вопрос о законодательной архитектуре, в которую эти «пазлы» вложены.
Так, положения Таможенного кодекса Украины часто гораздо более детализированы, чем соответствующие положения МК ЕС и соответствующих нормативно-правовых актов, которые более широкие и гибкие. Кроме того, существенно отличная формулировка соответствующих положений таможенного законодательства Украины усложняет оценку их соответствия таможенному законодательству ЕС и не гарантирует, что украинские таможенные органы, а также хозяйствующие субъекты будут хорошо знакомы с положениями таможенного законодательства ЕС и готовы для их непосредственного применения со дня вступления в силу Украины в ЕС.
Важно также учитывать, что таможенное законодательство ЕС постоянно развивается, поэтому путь и в дальнейшем пошагово приводить отдельные нормы национального законодательства к европейскому будет напоминать погоню за постоянно двигающимся поездом.
Успешное решение – в том, чтобы иметь законодательство, которое можно развивать синхронно с европейским.
Поэтому перед Украиной стоит не только задача, определенная Соглашением об ассоциации, но и следующая, непосредственно продиктованная перспективой вступления в ЕС, – сделать саму структуру национального законодательства «родной» европейской.
Эксперты EU4PFM предложили Концепцию о введении законодательства ЕС в Украине, которая учитывает именно эту задачу.
Документ содержит, в частности, «дорожную карту» правового развития в таможенной сфере, учитывающую стратегическую цель – вступление в ЕС; схему «правовой архитектуры» национального таможенного законодательства до и после вступления Украины в ЕС; рекомендованная схема положений и структура нового Таможенного кодекса Украины.
По мнению экспертов, было бы полезно начать работу по разработке так называемой «правовой архитектуры» национального таможенного законодательства, описывающей, какие положения acquis Таможенного союза должны быть перенесены в правовые акты, принятые парламентом, а какие могут быть частью вторичного законодательства (например, как постановления Кабинета Министров или приказы компетентных органов).
В этой ситуации наиболее целесообразным представляется как можно быстрее начать разработку нового Таможенного кодекса Украины, максимально основывающегося на положениях Таможенного кодекса ЕС.
Разработка и внедрение нового Таможенного кодекса Украины должно быть синхронизировано с развитием электронных систем, необходимых для реализации его положений.
Причина – взаимозависимость внедрения «пакета UCC» (Таможенного кодекса ЕС) и электронных систем, перечисленных в Рабочей программе UCC и Многолетнем стратегическом плане для таможни (MASP-C): ввести такие ИТ-системы невозможно без полного приведения положений Таможенного кодекса Украины в Таможенный кодекс ЕС, а новый Таможенный кодекс не будет действовать в полной мере без этих ИТ-систем.
Также Украина должна развивать национальные компоненты трансевропейских электронных систем и адаптировать национальные электронные системы в соответствии с требованиями вступления в Евросоюз. Однако при наличии центральных систем можно принять решение использовать такие системы с даты присоединения и не разрабатывать национальные системы, выполняющие аналогичные функции.
Для разработки нового Таможенного кодекса Украины было бы важно, если бы на украинском языке были доступны высококачественные, профессиональные, заверенные переводы базовых актов из пакета UCC.
Это позволит, в частности, усовершенствовать украинскую таможенную терминологию, в частности, сроки, соответствующие используемым в acquis Таможенного союза. В дальнейшем эта терминология может быть использована для перевода остальных и принятых правовых актов, применяемых в сфере Таможенного союза.
Когда Украина присоединится к Евросоюзу, украинская версия законодательства ЕС будет обязательной.
Поэтому было бы рационально раньше времени начать процесс. Теперь мы готовы помогать в этой работе.
Мы продолжим оказывать помощь для решения всех вопросов введения таможенного законодательства ЕС в Украине в рамках ассоциации с ЕС.
В нашей практике это было впервые: часть деятельности Программы в 2022 году была перефокусирована в поддержку, связанную с чрезвычайными ситуациями.
По запросу таможенных органов предоставлялись оборудование для энергоснабжения и средства индивидуальной защиты – дизельные генераторы, пуленепробиваемые каски, жилеты, средства для первой медицинской помощи. Для Гостаможслужбы был поставлен модульный центр обработки данных MDC, сейчас он почти полностью готов. Это важно для бесперебойной работы Таможенной службы Украины.
EU4PFM продолжит поддерживать как реформы в таможенной сфере, так и учитывать неотложные потребности своих партнеров, вызванные военными действиями.
* * * * *
Остаемся вместе с Украиной и будем поддерживать ее на пути к членству в ЕС.
Как и Украина, мы, представители программ международной технической помощи, заинтересованы, чтобы Украина выполнила все требования в таможенной сфере, которые позволят вашей стране присоединиться к ЕС.
Секретов и иллюзий здесь нет – проблемы таможни известны. Результаты, которые Украина уже достигла, в том числе благодаря совместной работе с международными партнерами, дают основания быть оптимистами.
Публикации в рубрике «Экспертна думка» не являются редакционными статьями и отражают исключительно точку зрения авторов