Уже три года прошло после подачи заявки Украины на вступление в Евросоюз в феврале 2022 года и после официального решения ЕС в декабре 2023 года о начале переговоров о вступлении.
За прошлый год ЕС утвердил «переговорную рамку» и формально открыл переговоры с Украиной – когда было проведено первое учредительное (скорее символическое) заседание межправительственной конференции.
Впрочем, до сих пор еще не открыт ни один из 35 переговорных разделов.
С начала 2024 года идет процесс «скрининга» украинского законодательства на предмет соответствия acquis ЕС.
Реклама:
Отчет о первом переговорном кластере – основах (fundamentals) – ожидается уже в начале 2025 года, и это позволит вынести на рассмотрение Совета ЕС решение об открытии переговоров по отдельным главам по этому кластеру.
Важно и символично, что это решение может быть принято в ходе председательства Польши в Совете ЕС.
Также в течение 2025 года, во время польского и датского председательств, ожидаются отчеты Еврокомиссии по поводу следующих кластеров переговоров.
Соответственно, минимальным ожиданием Украины на 2025 год является открытие двух-трех кластеров переговоров, максимальным – всех шести.
Чем может помочь Польша?
Председательство Польши в Совете ЕС создает шанс как для Варшавы, так и для польско-украинского сотрудничества и координации на европейском уровне.
Во-первых, польское председательство может инициировать решение Совета ЕС об открытии нескольких переговорных кластеров сразу после получения соответствующих отчетов Еврокомиссии о результатах скрининга по этим кластерам.
Украина вступает в ЕС по гораздо более сложной процедуре, чем в свое время вступала Польша.
Актуальная процедура растягивает процесс из-за необходимости прохождения большого количества этапов с решениями разных институтов ЕС.
Здесь недостаточно, чтобы страна-кандидат выполняла свою «домашнюю задачу» по внедрению acquis ЕС. Все решения в Совете ЕС принимаются по процедуре консенсуса – следовательно, процесс уязвим для политического давления со стороны отдельных стран-членов.
Именно поэтому премьер-министр Венгрии Виктор Орбан после решения Европейского совета об открытии переговоров с Украиной в декабре 2023 заявил, что у него будет еще 75 случаев наложить вето и заблокировать вступление Украины в ЕС.
Предотвратить негативный сценарий может только политическая воля других государств-членов, осознающих свои стратегические интересы для того, чтобы не допустить такого искусственного торможения со стороны отдельных членов.
Польское председательство могло бы вынести на политический уровень дискуссию об обновлении (улучшении, усовершенствовании) методологии расширения – фактически в сторону ее упрощения.
Например, относительно уменьшения количества случаев, для которых необходимы консенсусные решения государств-членов – в частности, относительно решений об открытии переговорных глав, что является де-факто предоставлением «домашнего задания» стране-кандидату со стороны ЕС.
Польское председательство вместе с новой Еврокомиссией может предложить пути усиления политики ЕС в сфере обороны, где ключевым является вопрос увеличения финансирования.
Ведь, по оценке еврокомиссара по обороне Андрюса Кубилюса, актуальные потребности превышают имеющиеся инвестиции в европейский ВПК в десятки раз.
Также ЕС должен дальше уменьшать и разрывать торгово-экономические завязки с РФ во всех областях, в первую очередь в энергетике. Кроме того, следует инициировать ограничение доступа на рынок ЕС (либо путем санкций, либо путем «заградительных» пошлин) других товаров из РФ – металлов, минералов, агропродукции, удобрений и т.п.
По целому ряду позиций высвободившиеся ниши на рынке ЕС может занять украинская продукция.
Польша также могла бы инициировать усиление экспортного контроля на уровне ЕС и стран-членов, в частности, с соблюдением требований «no Russia clause» в контрактах с третьими странами.
Также польское председательство начнет дискуссию о новой финансовой рамке ЕС на 2028-34 годы, которая должна проходить с учетом будущего вступления Украины в течение этого периода.
Кроме расширения и традиционно крупных статей общей аграрной политики и политики сближения (cohesion policy), в повестке дня, как уже упомянуто, увеличение расходов на безопасность, а также усиление экономической конкурентоспособности (в т.ч. субсидии в новые технологии и промышленное производство) и продолжение «зеленого курса».
Большие потребности финансирования требуют расширения собственных источников и увеличения объемов поступлений в бюджет ЕС, а также привлечения внебюджетного финансирования (в частности, кредиты EIB, общие заимствования ЕС и т.п.).
Украина и расширение как таковое здесь не является причиной, а лишь стимулом для рассмотрения и принятия давно назревших реформ.
Как показывают исследования брюссельских аналитических центров, вступление Украины практически никак не отразится на распределении государств-членов на нетто-получателей и нетто-плательщиков в бюджет ЕС.
Ведь успешно экономически развивающиеся страны впоследствии перейдут из категории нетто-получателей к нетто-плательщикам (как в ближайшее время произойдет с Польшей) независимо от членства Украины в ЕС.
Что может этому помешать?
Надежды на польскую поддержку продвижения Украины на пути в ЕС могут вызвать удивление, ведь именно Польша в 2023 году на национальном уровне инициировала защитные ограничительные меры против аграрной продукции из Украины.
Этот шаг явно противоречил позиции Европейской комиссии и нормам права ЕС, согласно которым внешняя торговая политика относится к исключительной компетенции Союза (Комиссии), а не национальным правительствам.
Более того, уже после этого решения с польской стороны была введена физическая блокада границы ЕС с Украиной.
Это еще больше навредило имиджу Польши – и в Киеве, и в Брюсселе – как промоутера интеграции Украины в ЕС.
Тем более что от этой блокады пострадали не только интересы Украины, для которой беспрепятственные поставки через польско-украинскую границу являются стратегически важным вопросом национальной безопасности во время полномасштабной войны.
Ввиду баланса двусторонней торговли сугубо экономически значительно больше пострадали интересы бизнеса Польши и других стран-членов ЕС.
Эти громкие события укрепили представление о том, что интеграция Украины в общий рынок ЕС якобы противоречит польским экономическим интересам.
Хотя на самом деле, как показывают выводы экспертов-экономистов с обеих сторон, не так уж много секторов, где реально конкуренция так значительна – фактически она ограничивается аграрным сектором и перевозками автомобильным транспортом. А точнее лишь отдельными сегментами этих секторов, ведь польские животноводы или переработчики вряд ли опасаются поставок украинских зерновых.
Конкуренция за перевозку с украинскими компаниями тоже, похоже, действительно важна не для всего сектора, а только для перевозчиков из восточных регионов Польши, которые помимо увеличения украинской конкуренции также потеряли рынки Беларуси и РФ.
Следовательно, это интересы отдельных сегментов, то есть явного меньшинства польского бизнеса.
Жалобы этого меньшинства на конкуренцию со стороны Украины обычно подкрепляются аргументацией о «социальном демпинге» — мол, неравные условия конкуренции возникают вследствие отсутствия внедрения норм ЕС украинскими конкурентами.
Такие заявления во многом являются манипуляцией, учитывая несоизмеримо большие конкурентные преимущества польских и других европейских производителей и поставщиков, живущих и работающих в мирных условиях, над условиями полномасштабной войны, в которых вынужден работать украинский бизнес.
На самом деле, как ясно показывает экономическая статистика, актуальные меры поддержки Украины со стороны ЕС приносят уже сейчас не только стратегически-безопасные, но и торгово-экономические выгоды для самого ЕС, прежде всего для Польши.
В перспективе экономических выгод для Евросоюза от интеграции Украины должно быть еще больше.
Так, дополнительное открытие рынка ЕС с 2022 года помогло Украине сохранить те объемы ее экспорта в европейские страны, которые были в 2021 году, перед большой войной – действительно достижением, учитывая разрушение и оккупацию украинских территорий.
Но в то же время экспорт ЕС в Украину за время полномасштабной войны все больше растет, и соответственно растет и положительное сальдо этой торговли для Евросоюза.
В ЕС главным бенефициаром этой торговли является Польша, которая является крупнейшим партнером для Украины и по экспорту, и по импорту товаров среди всех других стран-членов, причем с большим положительным сальдо для себя.
К этим эффектам следует добавить приток в Польшу инвестиций и финансовой помощи.
Речь идет и о дополнительных европейских субсидиях для фермеров, на развитие инфраструктуры, и о военных инвестициях из Соединенных Штатов.
Интересно также, что сейчас гораздо больше частных инвестиций идет в Польшу из Украины (а не наоборот) – и это, кстати, одно из существенных отличий с примером Германии и Польши 20 лет назад.
Ведь сегодня во время войны украинский бизнес активно проводит релокацию в Польшу, открывает там филиалы и дочерние предприятия как путь выхода на более широкий европейский рынок.
Путь разрешения споров
Недопустимо, что блокирование границы ЕС с Украиной с польской стороны продолжает оставаться чрезвычайно легким делом.
Более того, в последнее время польские протестующие это делали сугубо по внутренним польским вопросам, вообще не связанным с Украиной – просто рассматривая это как удобный рычаг давления на правительство в Варшаве.
Это им удобно делать именно на границе с Украиной, а не на других участках польской государственной границы, ведь, например, на приграничных с Беларусью территориях был введен режим чрезвычайного положения, не допускающий ничего подобного – но не в отношении границы с Украиной.
Это, мягко говоря, удивительно. Польские центральные власти должны продемонстрировать способность выполнять обязательства по эффективному контролю за внешней границей ЕС.
Важно, чтобы правительства Украины и Польши осознавали важность тесного диалога и механизмов разрешения споров.
И с политической волей находили взаимно приемлемые решения в контексте будущего вступления Украины в ЕС.
Ведь при наличии этой воли можно найти пространство для договоренностей – и не только о применении переходных периодов после вступления Украины в ЕС, но также о возможных совместных проектах, финансовых механизмах поддержки со стороны Евросоюза, возможностях сотрудничества на глобальных рынках и т.д.
Такой тесный секторальный диалог между Украиной и Польшей необходим по целому ряду тем, связанных с будущим ЕС: военная промышленность, глобальная конкурентоспособность, аграрный сектор, cohesion policy (региональная политика и сотрудничество), транспортная логистика и граница.
В частности, следовало бы наработать совместное видение будущего cohesion policy – политики выравнивания ЕС с учетом вступления Украины, что будет иметь влияние и на Польшу.
Ведь приграничные с Украиной восточные регионы Польши будут одними из крупнейших бенефициаров этого расширения – так же, как в свое время восточные регионы Германии выиграли от вступления Польши в ЕС.
Автор: Дмитрий Шульга,
директор программы «Европа и мир» Международного фонда «Возрождение»
Статья отражает позицию автора и не обязательно совпадает с позицией Международного фонда «Возрождение»