Украина сейчас только начинает новый этап своего движения к членству в ЕС в качестве кандидата. Мы присоединились к так называемому пакету расширения, в котором к нам уже много лет находятся государства Западных Балкан, получившие перспективу членства после того, как в их части континента закончилась война.
В Украине многие считают недопустимым говорить, что по пути в ЕС Украина объединяется с Западными Балканами – ведь опыт кандидатов в этом регионе точно не назовешь «историей успеха».
Однако даже те, кто считает, что Украины ждет совсем другой процесс расширения, все равно вынуждены апеллировать к урокам именно западнобалканских государств. И потому, что речь идет о самом свежем опыте, и потому, что так или иначе сейчас Украина вместе с ними стала заложником далеко не безупречной политики расширения Евросоюза.
Центр «Новая Европа» при поддержке Международного фонда «Возрождение» посетил три государства с совершенно разными историями движения в ЕС: Хорватию – как страну, которая смогла стать членом ЕС, а в следующем году будет отмечать 10-летие вступления; Черногория, которая ровно десять лет ведет переговоры о вступлении и за это время закрыла лишь три переговорных главы из 33-х, а также Северную Македонию, ставшую кандидатом одновременно с Хорватией, но в течение 17 лет не могла начать переговоры из-за блокирования процесса соседними странами.
Уроки для Украины можно извлечь из каждой из этих историй.
В Украине распространено убеждение, что нам будет легче вести переговоры о вступлении, поскольку мы получили статус кандидата в гораздо лучшей евроинтеграционной форме, чем балканские государства. Хотя бы потому, что Украина имела более прогрессивное Соглашение об ассоциации, чем Соглашения о стабилизации и ассоциации, которые имели Балканы (например, наша УА уже включает определенные элементы внутреннего рынка).
К тому же, балканские государства становились кандидатами почти сразу после заключения своих соглашений, а Украина выполняет УА уже восемь лет и, по оценке правительства, уже воплотила две трети обязательств.
Но на Западных Балканах вы услышите обратное.
На основе десятков встреч в странах-кандидатах создалось впечатление, что они не признают Украину как более подготовленную к членству, чем они сами. Среди причин – и размер Украины (мол, одно дело – интегрировать в ЕС страну с населением 40 миллионов, другое – полмиллиона, как сейчас в Черногории); и то, что эти балканские страны уже являются членами НАТО, что свидетельствует и об определенном уровне соответствия политическим и экономическим критериям; и то, что в Европе их более длительное время признают своими (но все равно не пускают в клуб).
Не только в Хорватии, которая стала членом ЕС, но и в Черногории и Северной Македонии чувствуется уверенность, что они более продвинутые, а Украине нужно изучать их опыт. Впрочем, это не всегда следует воспринимать как назидание. Страны Западных Балкан и сами активно употребляют опыт друг друга.
Также на Балканах удивляет высокий уровень самоуверенности. В Северной Македонии гордятся тем, что у них с 1996 года не изменялась структура координации европейской интеграции в правительстве, и такое впечатление, что они считают ее едва ли не оптимальной – хотя доказанных успехов нет.
Вы не найдете на Балканах единодушия по поводу того, кто больше виноват в безуспешности многолетних переговоров Черногории или Сербии о вступлении – Евросоюз или сами эти страны.
Чаще раздаются упреки, что это проблема ЕС, у которого просто не хватило политической воли к дальнейшим расширениям, а сейчас он, мол, дополнительно усложняет путь к членству с помощью новой методологии переговоров. В Черногории и других странах смирились с тем, что в процессе вступления в ЕС кандидата оценивают не по заслугам, и советуют Украине понимать это с самого начала.
Однако в этих же столицах приходилось слышать и противоположное мнение – что такие страны, как Черногория и Сербия, сами виноваты, потому что с какого-то момента начали симулировать реформы, надеясь, что однажды ЕС закроет глаза на проблемы с верховенством права или коррупцией и согласится на их вступление.
Это отражение дебатов, которые присущи также и Украине.
Что более важно для вступления в ЕС – техническая готовность государства-кандидата или политическая воля для того, чтобы его принять?
В ряде балканских государств решили, что политическая воля является ключевой, забывая о том, что без выполнения технических критериев шансы на политическое согласие ЕС по расширению нулевые.
Это один из уроков, которые дает опыт Западных Балкан.
Этот текст фиксирует также другие, наиболее релевантные для Украины в период между кандидатством и членством в ЕС, из которых следует выводы о том, как нам лучше подготовиться к вступительным переговорам.
Хотя каждая страна-кандидат имеет свой уникальный путь вступления в ЕС, между ними есть также связь.
Каждая следующая страна, которая вступает в Евросоюз, в определенном смысле наказана за ошибки своих предшественников, получивших членство в более ранние волны расширения, а также за ошибки ЕС, пропустившего в членство «проблемные» государства в этих предыдущих волнах и теперь желающего избежать повторения подобной ошибки.
Поэтому нам приходится «платить» выполнением новых, все более жестких требований Брюсселя к кандидатам.
К сожалению, список предыдущих стран, промахи которых усложняют наше движение к членству, увеличивается с каждым расширением.
Хорватия была последней страной, ведущей переговоры о вступлении по старой методологии, когда, скажем, переговорные главы 23 и 24, посвященные верховенству права, были на уровне всех остальных. Но именно после трудностей с выполнением этих глав Хорватией, а также на фоне проблем в этой области в других относительно новых странах-членах (прежде всего Польши и Венгрии) Брюссель изменил методологию, серьезно усложнив переговорный процесс.
Именно поэтому одним из самых больших вкладов в собственную евроинтеграцию могла бы стать необратимость реформ в Украине, а прежде всего – в сфере верховенства права.
Нельзя откладывать сложные реформы в завершение. Напротив, самую сложную часть нужно делать в первые два года с момента начала вступительных переговоров – когда есть наибольший энтузиазм по поводу членства и среди политических элит, и в обществе.
Именно тогда нужно сосредоточить все ресурсы и энергию на вышеупомянутых сложных переговорных главах 23 и 24 – требующих реформ в сферах верховенства права и правосудия. Согласно новой методологии этот блок открывается первым и закрывается последним, что позволяет проанализировать не только принятые законы, но и их непосредственную имплементацию.
Черногория, начинавшая вступительные переговоры еще со старой методологией, но потом согласилась применить новую – пример того, как проблемы с верховенством права заблокировали остальные переговоры. Причем даже представители ЕС признают: если бы Черногория сразу сделала существенный процесс именно в части верховенства права и борьбе с организованной преступностью, то у страны были бы все шансы стать членом ЕС за каких-то три года.
В то же время, «спешить медленно» — это не всегда плохо в процессе вступления в ЕС.
Учитывая, что процесс движения в Европейский Союз является процессом создания государства – то есть, в частности, построения устойчивых и эффективных государственных институтов, – существует мнение, что этот процесс в принципе не может длиться менее 10 лет.
В Хорватии, которая вела переговоры о вступлении шесть лет (на тот момент это было рекордно долгое время ведения переговоров), мы неоднократно слышали, что действительно стоило вести еще дольше – не все интересы тогда учли должным образом.
Единство общества – критически важное.
Без единства в поддержке вступления в ЕС и без готовности давить на власть ради этого двигаться к членству очень проблематично, ведь политической воли для определенных реформ обязательно будет не хватать, и тогда ее нужно генерировать общественным давлением.
Именно поддержка членства в ЕС со стороны общества в Черногории на уровне около 70% (и это после 10 лет не слишком удачных переговоров о вступлении!) сузила политический спектр в этой стране до «проевропейских» и «номинально проевропейских» партий. Ни одна из популярных политических сил не бросает открытый вызов европейскому курсу страны.
Между тем самое важное в процессе переговоров с ЕС – это люди. Однако чем длиннее процесс – тем больше вероятность потерять людей. Тем более учитывая, что в эту тему часто идут молодые и амбициозные.
В Хорватии за период вступительных переговоров было подготовлено более 300 специалистов по переговорам, средний возраст которых составлял 27 лет. В Северной Македонии из-за постоянных блокировок старта переговоров в правительстве сохранилось лишь 10% специалистов, которые были в начале процесса. Тамошние чиновники говорят, что нужно до 2 тысяч человек в разных областях, чтобы провести переговоры и подготовить страну к членству (они планируют завершить вступительные переговоры к 2030 году).
Эта цифра кажется завышенной по примеру Черногории, где в переговорной команде задействовано 700 человек, но их количество планируется сократить до 300-400. Потому что нужна постоянная мотивация – не только финансовая, но и возможности для разных программ обучения и стажировки за границей с предпосылкой возвращения на свой пост.
Гражданское общество должно быть вовлечено в процесс переговоров, это среди прочего помогает закрыть кадровый вопрос. Однако уровень и формат привлечения определяет правительство.
В каждой стране Западных Балкан это происходило по-разному.
В Черногории представители гражданского общества изначально участвуют в переговорных группах: для этого правительство совершает открытый призыв с четко выписанными критериями участия. В ведущих аналитических центрах Черногории по меньшей мере два-три человека вовлечены в переговорный процесс. Нынешнее министерство по европейским делам и вице-премьер, возглавляющее сейчас переговорный процесс со стороны Черногории, пришло к правительству именно таким путем – из одного из ведущих аналитических центров.
Во всех странах за неимением госслужащих с нужной экспертизой к переговорам привлекали также профессоров университетов (некоторые из них в Хорватии даже возглавляли переговорные группы).
Важно не просто реформироваться – важно, чтобы об успехе проводимых реформ знали в столицах ЕС. Поэтому Украина нуждается в постоянной адвокации в ключевых (и наиболее скептических) столицах Европейского Союза.
В западнобалканских государствах наиболее скептическими (теми, чей голос труднее всего получить) считают Францию, Нидерланды и Данию. Интересно, что Германию здесь не относят к числу самых скептических стран.
Также настоятельно советуют Украине работать с группой так называемых «молчаливых стран», которые в целом привержены расширению, однако очень редко высказывают вслух свою позицию на заседаниях Советов ЕС, хотя их было бы неплохо превратить в открытых сторонников и адвокатов.
Но еще важнее избежать блокады движения к членству со стороны государств-соседей.
Большинство стран Западных Балкан на себе почувствовали, как проблемы с соседями тормозили, а то вообще подрывали их движение в ЕС.
Самым красноречивым примером является Северная Македония, получившая статус кандидата в далеком 2005 году, но до 2022 года не могла начать переговоры о вступлении. Сначала – через Грецию, которая требовала изменить название страны. Затем, когда в Скопье в конце концов пошли на уступки и переименовали Македонию в Северную Македонию, появилась блокада со стороны Болгарии, которая вообще не признает македонцев как отдельную нацию, а македонский считает болгарским. В этом году по достижении непростых компромиссов переговоры формально начались.
При этом, как свидетельствует македонский опыт, в каждом из таких случаев ЕС играл довольно пассивную роль в разрешении кризиса. Как результат, в Северной Македонии доверие к ЕС как к партнеру упало с 45% до рекордных 9% – несмотря на то, что поддержка членства в Евросоюзе продолжает держаться на уровне 60%.
Интересно, что в свое время примерно на два года были заблокированы также переговоры Хорватии – из-за спора по морской границе со Словенией.
Поэтому для Украины особенно важно еще до начала вступительных переговоров понимать, кто из соседей и с чем может заблокировать этот процесс, и разработать и предлагать на уровне ЕС соответствующие предохранители.
Но важны отношения не только с теми соседями, которые являются членами ЕС.
В ЕС всегда ценят региональное сотрудничество. Поскольку если страны-кандидаты не сотрудничают между собой, то это важный индикатор их способности работать и в рамках Евросоюза. Если они не могут знать общий язык в двустороннем формате, то вряд ли это смогут делать и на уровне 30 или 35 стран ЕС в будущем.
Поэтому во всех столицах Западных Балкан очень положительно оценили, что украинская делегация прибыла к ним вместе с молдавской, разрушая представления о несостоятельности Украины и Молдовы синхронизировать свои усилия на евроинтеграционном направлении.
Автор: Алена Гетьманчук,
директор Центра «Новая Европа», Киев-Загреб-Подгорица-Скопье