Война России против Украины в очередной раз показала несостоятельность ООН не только предотвращать новые войны, но и останавливать уже начатые.
Работу организации, созданной для обеспечения мира и безопасности, парализует государство, которое, по словам президента Зеленского, превратило право вето в Совбезе в право смерти. Уже похороненная многими экспертами и учеными ООН вызывает все больше разочарований и у рядовых граждан, которые вполне справедливо спрашивают: «Нужна ли нам вообще такая ООН?».
Так можно ли разблокировать работу ООН? В контексте Украины этот вопрос звучит очень конкретно: как лишить страну-агрессора права вето в Совбезе ООН?
После оккупации Крыма Россией и начала войны на Донбассе деятельность ООН в Украине в основном сводилась к гуманитарному реагированию и помощи по преодолению последствий агрессии.
С 2014 года Украина получила через систему ООН более $700 млн, направленных на помощь внутренне перемещенным лицам и проекты развития.
В то же время, мониторинговая миссия ООН по правам человека, которая действует в Украине с 2014 года, смогла зафиксировать немало нарушений прав человека на востоке Украины и в оккупированном Крыму, которые будут дополнять доказательную базу преступлений России в Украине.
Политическая вовлеченность ООН ограничивалась только резолюциями Генеральной ассамблеи ООН (о территориальной целостности Украины, правах человека в Крыму, милитаризации полуострова и т.п.), которые носят рекомендательный характер.
Впрочем, не стоит недооценивать их важность – резолюции ГА, в которых четко квалифицируется, что Россия является агрессором и осуществила оккупацию определенных украинских территорий, является основанием для исков Украины в Международный суд ООН, Международный уголовный суд и т.д.
Возможность ООН предпринимать более решительные действия (военные или в форме санкций) для установления мира в Украине была ограничена правом вето государства-агрессора в Совбезе ООН.
В частности, попытка введения миротворческого контингента ООН на Донбасс и обязательная к исполнению резолюция РБ о немедленном прекращении полномасштабного вторжения в Украину (от 25 февраля 2022 г.) были похоронены через вето РФ.
В Уставе ООН нет прописанной процедуры исключения постоянного члена Совбеза из его состава, ведь Устав ООН создавали под себя именно постоянные члены СБ – страны-победительницы во Второй мировой войне и единственные признанные страны – обладательницы ядерного оружия.
Поэтому Украине необходимо искать другие, более креативные подходы лишения России ее влияния в ООН.
Статья 27.3 Устава ООН открывает путь к лишению России права голоса по вопросам, связанным с войной в Украине.
Согласно этой статье, постоянный член СБ ООН, являющийся стороной спора, должен воздерживаться от голосований по вопросам, касающимся этого спора.
Две основные оговорки, которые существуют в Украине относительно процедуры: 1) не будут ли другие постоянные члены СБ ООН против такого прецедента и 2) как юридически доказать, что Россия является стороной спора с Украиной.
В первом случае говорить о прецеденте не приходится. За 76 лет существования ООН статья 27.3 уже применялась, впрочем, довольно редко – по разным данным, от 5 до 10 раз – и очень давно, в основном между 1946 и 1951 годами, в начале существования организации.
Последний случай отказа страны от голосования в соответствии со статьей 27.3 был в 1960 году, то есть 62 года назад. Однако длительное неприменение статьи 27.3 не означает невозможность возвращения к такой практике. Главное, чтобы на это была политическая воля.
При этом в большинстве случаев члены Совбеза подчинялись этому правилу добровольно.
Другие страны уже дважды апеллировали к тому, что Россия должна воздержаться от голосований в вопросах, касающихся Украины, согласно статье 27.3, однако делали это уже после соответствующих голосований.
Следовательно, для украинской стороны победой было бы обеспечить применение статьи 27.3 в преддверии голосования.
Что касается другой оговорки – необходимость юридического доказательства наличия «спора» между Украиной и Россией – возможно, именно она была одной из причин длительного неинициирования Украиной применения пола 27.3. Однако теперь Украина имеет ряд аргументов, которыми можно обосновать наличие «спора».
Во-первых, в отличие от резолюции ГА ООН 2014 года о территориальной целостности Украины, резолюция 2022 года об агрессии против Украины содержит четкую формулировку о том, что РФ совершила «агрессию» против Украины и обе страны являются сторонами «конфликта».
Во-вторых, Украина подала в Международный суд ООН два иска против России, что и является спором. И если в последнем иске «Украина против России» от 26 февраля 2022 года еще нет юрисдикционного решения суда о том, может ли он его рассматривать, то в первом крупном деле «Украина против России» от 2017 года по существу установлено, что суд имеет юрисдикцию рассматривать дело. То есть спор существует, и Россия его сторона.
В-третьих, Украине, возможно, не стоит придумывать велосипед. Поскольку вопросы применения статьи 27.3 исторически возникали неоднократно и вызывали сопротивление со стороны постоянных государств-членов СБ ООН, ГА ООН еще в 1947 году учредила Временную комиссию, которая постановила, что спор возникает: «каждый раз, когда государство, выносящее дело на рассмотрение Совета безопасности утверждает, что действия другого государства в отношении него составляют нарушения международного обязательства или ставят под угрозу (…) поддержание международного мира и безопасности (…), а государство или государства, являющиеся субъектом этих обвинений, обжалуют или не признают факты , о которых идет речь (…)».
В конце концов, альтернативным вариантом является резолюция ГА ООН, которая попросила бы Суд ООН вынести консультативное заключение (которое не является юридически обязательным решением), является ли Россия стороной конфликта и действует ли в этой ситуации статья 27.3.
Другой возможный путь – исключение России из состава Совета сохранности в принципе.
Сегодня эту идею публично декларирует украинская сторона, в частности проматывает постоянный представитель Украины при ООН Сергей Кислица.
Если читать букву Устава ООН, то в России в СБ ООН нет, постоянным членом СБ ООН является СССР.
Россия фальсифицирует свое членство в ООН и Совбезе? Подробно об обвинении Украины
Главная идея украинской стороны заключается в том, что Россия стала правопреемницей СССР в ООН и в Совбезе на основе устной договоренности, без процедурного решения или резолюции. Таким образом, можно говорить о том, что участие и голос России в СБ ООН неправомерны.
По сложившейся практике новые страны, появившиеся после распада большей страны на несколько новых или после слияния нескольких стран в одну, вступали в ООН, за что голосовала Генеральная ассамблея.
Через такую процедуру в свое время проходили Индия, Пакистан, Бангладеш, Чехия и Словакия, страны бывшей Югославии, Руанда, Бурунди и т.д.
Через эту формальную процедуру перевступления должно было пройти после распада СССР и РФ. А решение о правопреемстве России базируется на основе письма президента РСФСР Бориса Ельцина от 24 декабря 1991 года к генеральному секретарю ООН о том, что Россия будет продолжать членство СССР в ООН и СБ при поддержке стран СНГ. Однако к моменту представления письма никакого нормативного подтверждения такой поддержки не существовало.
Страны СНГ действительно приняли решение о поддержке правопреемства РФ в ООН, но позже – в день подписания Алма-Атинской декларации, подтвердившей прекращение существования СССР и определившей принципы взаимоотношений стран СНГ.
Впрочем, Грузия и страны Балтии не были подписантами декларации, а Украина никогда не ратифицировала Устав СНГ.
Так что формально не все бывшие республики СССР выразили свою поддержку правопреемству РФ в СБ ООН.
Более того, ни одного официального документа на уровне ООН принято не было.
В истории ООН уже был прецедент исключения одного постоянного члена из СБ ООН и его замены другим субъектом. В свое время, 27 октября 1971 года Китайская Республика (ныне Тайвань) была исключена из СБ ООН, а ее место заняла КНР. Генеральная ассамблея приняла резолюцию о том, что только КНР является законным представителем китайского народа и что членство в ООН в целом и в РБ в частности должно перейти в КНР.
Для реализации такого плана украинская сторона могла бы инициировать резолюцию ГА ООН с просьбой в Международный суд ООН вынести консультативное заключение (юридически не обязывающее решение) относительно того, законно ли Россия находится в Совбезе.
Такая резолюция могла бы иметь место, если бы за нее проголосовало более 100 государств-членов ООН. Тогда он будет вес и может быть рассмотрен Международным судом.
Однако следует учитывать все риски: Россия уже 30 лет была членом СБ ООН, и в случае ее исключения встанет вопрос о том, считать ли действующими сотни решений и резолюций, за которые голосовала РФ.
В истории ООН случалось несколько случаев, когда представители нескольких политических сил или режимов одновременно заявляли, что представляют свое государство: Афганистан 2021 (Талибан против свергнутого правительства), Мьянма 2021 (хунта против правительства национального единства), Камбоджа 1997 года (партии конкурирующих премий) министров).
Тогда на Генеральную ассамблею возлагалась ответственность определить, какая сторона легитимна и может представлять свое государство.
Однако случались, когда ГА отказывала в полномочиях государству, в котором у власти находился один легитимный режим.
Так, например, по причине осуждения политики апартеида в Южно-Африканской Республике, в начале 1970-х годов Генеральная ассамблея несколько лет подряд отказывалась принять полномочия делегации ЮАР и таким образом не позволяла государству участвовать в работе Ассамблеи.
Исследователи ООН не пришли к согласию по поводу легитимности такого решения ГА в начале 1970-х годов, однако оно создало прецедент, которым Украина могла бы воспользоваться сегодня, апеллируя к тому, что Россия грубо нарушает международное право.
Полномочия нынешнего представителя России в ООН были приняты Генеральной ассамблеей в прошлом году, но согласно правилам процедуры Ассамблеи любая страна-член ООН вправе выразить возражения против этого представителя.
Тогда Комитет ООН по проверке полномочий должен будет доложить полномочия делегации РФ, а Генассамблея – принять окончательное решение путем голосования. В настоящее время РФ входит в Комитет, государства-участники которого избираются на один год в начале каждой сессии.
Среди рисков этого сценария – недостаток надлежащей поддержки среди государств-членов ООН; потенциальный выход России из ООН в случае замораживания ее членства, что приведет к повторению сценария Лиги Наций.
* * * * *
Это далеко не все сценарии, которые должны разблокировать работу ООН.
Среди возможных вариантов реформы СБ ООН, которые озвучивались последние несколько десятилетий: лишение всех членов Совета права вето (выгодно для Украины); предоставление постоянных мест в РБ Индии, Бразилии, Германии, Японии; предоставление двух постоянных мест Африканской группе (впрочем, реформа из-за дополнения упомянутых стран необязательно будет выгодна Украине); увеличение количества непостоянных членов и т.д.
Беспрецедентная агрессия России против Украины должна стать толчком для ООН, чтобы наконец начать давно обсуждаемую реформу.
Автор: Марианна Фахурдинова,
аналитика Центра «Новая Европа»
Автор выражает благодарность за содействие в подготовке материала Владимиру Ельченко, Постоянному представителю Украины при ООН (1997-200; 2015-2019), заместителю Министра иностранных дел Украины (2000-2005) и Антону Кориневичу, Агенту Украины в Международном суде ООН, Постой Украины в Автономной Республике Крым (2019-2022).
Все мнения, высказанные в тексте, принадлежат исключительно автору, упомянутые эксперты могут как делить, так и не делить их.