На этой неделе украинское правительство сообщило о решении, которое для многих – прежде всего для украинских дипломатов и их западных коллег – было долгожданным. Однако для большинства украинцев оно непонятно, алогично и даже возмутительно.
Ведь речь идет о том, что Украина в ближайшее время закроет и не будет больше вести реестр так называемых «международных спонсоров войны». Создатели реестра жестко критикуют власть за этот шаг, обвиняют правительство в превышении полномочий и в геополитической близорукости, упрекая в том, что Украина лишает себя инструмента давления на мир.
Это решение – крайне непопулярное. Принять, а тем более публично признать его непросто, потому что тот, кто возьмет на себя такую ответственность, рискует получить клеймо «пособника россиян». Неудивительно, что в сообщении пресс-службы правительства его стыдливо спрятали под другим заголовком, и описали довольно обтекаемо.
Впрочем, реальность гораздо сложнее.
Если смотреть правде в глаза, реестр «международных спонсоров войны» был убит еще в прошлом году.
Этот список был создан летом 2022 года. С тех пор его вело Национальное агентство по предотвращению коррупции (НАПК), пытаясь надавить на крупные международные компании, продолжающие вести бизнес в РФ. Идея оказалась успешной: западный бизнес нервничал, боролся, а в двух случаях фигуранты списка даже были вынуждены продать активы и выйти из российского рынка.
Однако еще год назад Киев столкнулся с мощным давлением и даже ответным шантажом со стороны отдельных западных партнеров, от голоса и помощи которых Украина напрямую зависит. Как следствие, в прошлом году одна за другой из списка «спонсоров войны» исключили компании из трех стран, наиболее жестко давивших на Украину. «ЕвроПравде» известно еще о минимум двух государствах, которые стремились к тому же результату.
В таких условиях реестр «спонсоров войны» вряд ли мог существовать дальше. Поэтому вопрос был скорее то, когда Киев решится на его «реформу».
Однако теперь возникла новая опасность.
Киев, пытаясь скрыть решение и минимизировать репутационные потери, готовится заодно «убить» вполне действенные санкционные инструменты, разрабатываемые и поддерживаемые НАПК. Эта ошибка будет глупо, но ее еще можно избежать.
Во вторник вечером на сайте правительства появился странный прессрелиз. В сообщении с абстрактным названием об «вопросе сосредоточения информации о санкционной политике государства на одном ресурсе» говорилось, по сути, о том, что НАПК прекращает заниматься одним из своих продуктов — реестром «международных спонсоров войны».
Правительство сообщило, что на его расширенном заседании с участием нового главы НАПК звучали претензии к этому реестру со стороны МИД, Минюста и т.д., и руководитель агентства якобы заявил, что «существует вопрос дальнейшего функционирования списка». По итогам дискуссии, как утверждается, «присутствующие согласились» с тем, что агентство должно передать другим органам информацию, которую оно собрало в отношении санкционной политики, а со страницы «спонсоров войны» на сайте НАПК будет сделана переадресация на сайт СНБО.
В реальности это означает, что реестр «спонсоров» будет ликвидирован, хотя правительство в своем сообщении тщательно избегало такой формулировки.
В заявлении правительства еще более странно. Например, то, что заседание правительства, которому оно посвящено, состоялось еще в прошлую пятницу, а дальше был период молчания. Или то, что именно НАПК о своей «позиции» не сообщило. Или то, что анонсированные правительством изменения никто не спешит воплощать в жизнь.
Санкционный портал НАПК функционирует без изменений. На нем до сих пор присутствует список «международных спонсоров войны». Более того, в агентстве публично отрицают, что приняли любое решение! «Мы изучаем все обстоятельства и возможные варианты разрешения ситуации и формируем позицию», — заявила «ЕвроПравде» руководитель управления коммуникаций и информполитики НАЗК Елена Конопля, пообещав больше ясности до конца недели.
Отдельная проблема – то, что правительство в принципе заявляет что угодно от имени НАПК. Нацагентство независимо от исполнительной власти, поэтому ни премьер, ни правительство в принципе не могут давать ему никаких указаний, поручений и тому подобное, напомнил в разговоре с «ЕвроПравдой» эксруководитель НАПК Александр Новиков, не скрывая возмущения заявлением Кабмина.
Следует, однако, заметить, что юридически правительство Шмыгаля в своем заявлении хоть и подошло вплотную к красной линии, но не пересекло ее. А публичное заявление Кабмина скорее похоже на попытку подтолкнуть нового главу НАПК Виктора Павлущика принять непопулярное решение.
ЕвроПравда узнала детали этой истории, и дальше мы расскажем о том, почему на заседании правительства его участникам приходилось общаться на повышенных тонах. Но чтобы картина была полной, стоит сначала вернуться к событиям полугодовалости, которые до сих пор остаются непубличными – хотя о них с тех пор хорошо известно всем европейским партнерам Украины. «Европейская правда» еще тогда возобновила их ход по разговорам с представителями Украины и нескольких европейских государств.
2 октября в Киеве прошло без преувеличения историческое событие: впервые в истории Евросоюза заседание Совета министров иностранных дел ЕС состоялось в государстве, не являющемся членом ЕС – в Украине. Это был мощный политический жест, имевший также практическое измерение. Министры почти всех государств ЕС собрались в Киеве, чтобы принять решение о дальнейшей оборонной поддержке ВСУ и договориться о следующем санкционном пакете.
Только три государства решили отправить в Украину не министров. Латвийский топдипломат заболел и был вынужден извиниться перед Киевом и отправить вместо себя второе лицо МИД. Польша и Венгрия показательно, в виде жеста пренебрежения, снизили свое представительство на исторической встрече. Польский министр тогда даже сделал об этом официальное заявление – однако во время обсуждений и голосований Польша все же была на стороне Украины.
Венгрия же обошлась без заявлений, но ее действия были более чем выразительны. Так, на встречу министров в Киев приехал дипломат с довольно невысоким статусом, заместитель госсекретаря по вопросам безопасности Жолт Бунфорд. А на закрытой части встречи Венгрия оказалась единственным государством, ветировавшим решение о выделении из бюджета ЕС 500 млн евро на закупку оружия для Украины.
Переговоры о финансировании оружия для ВСУ продолжались уже некоторое время, и Будапешт был непреклонен.
Венгрии поставили ультиматум: сначала Украина должна исключить венгерский OTP-банк из списка спонсоров войны.
Об этом требовании Будапешта было известно уже долгое время. Все дипломаты – и украинские, и западные, с которыми общалась ЕвроПравда, объясняли, что это завело ситуацию в тупик. Дело в том, что правительство Украины не контролирует список «международных спонсоров войны». В этом вопросе независимость НАПК была не фиктивной, а вполне реальной, и все западные партнеры, включая Венгрию, об этом прекрасно знали: МИД неоднократно обращался к тогдашнему главе агентства Новикова с просьбами об уступках, но все они были проигнорированы.
Только в последний момент удалось убедить Новикова сделать исключение ради разблокировки 500 млн евро: накануне встречи министров НАПК «приостановило» статус ОТР-банка как «спонсора войны». Это, впрочем, не помогло: венгерский клерк, приехав в Киев, зачитал позицию правительства о том, что Венгрии этого мало и требует не приостановки, а исключения венгерского финучреждения из реестра.
О дальнейших событиях «ЕвроПравде» рассказали несколько участников заседания, и каждый заметил, что подобного не видел ни разу за свою дипломатическую карьеру.
Прямо во время встречи, включив громкоговоритель, один из дипломатов позвонил по телефону на личный мобильный Новикова и в присутствии всех европейских министров объяснил, что, мол, мы уважаем независимость НАПК, но от его решения по OTP-банку зависит поставка оружия для ВСУ.
Глава агентства сдался под давлением и дал согласие на делистинг венгерского банка, но, как свидетельствует один из источников «ЕП»,
он сразу предупредил министров: венгры их все равно бросят.
Так и вышло.
Присутствовавший на встрече венгерский дипломат заявил, что хоть ситуация и изменилась, он не может получить обновленные инструкции из Будапешта.
Попытки других министров связаться с их венгерским коллегой Петером Сийярто, чтобы тот дал своему дипломату указание проголосовать за, закончились неудачей. Дошло до абсурда: глава дипслужбы ЕС Жозеп Боррель, отбросив все формальности и протокольные требования, при присутствии других министров лично звонил в приемную Сийярто и убеждал секретаршу переключить его на министра, и был вынужден выслушивать ее объяснения (как говорят свидетели, неубедительны), почему не может этого сделать.
В НАПК, впрочем, сдержались слова – в тот же день исключили ОТР-банк из реестра «спонсоров войны». Однако его глава Александр Новиков оказался абсолютно прав: венгры снова всех «кинули». Несмотря на то, что Украина выполнила их очередное требование, Сийярто придумал новое, требуя подписать письменный договор о невключении банка или других венгерских компаний в этот список в будущем.
В ЕС убедились в недоговороспособных Венгрии и в том, что они блокируют Украину по совсем другим причинам, чем задекларированные, а также в том, что для совместного финансирования расходов на оружие нужно искать другой механизм; переговоры о нем, впрочем, продолжаются до сих пор. При этом венгры на встрече в Киеве высказались против нового пакета санкций, также объясняя это «казусом ОТР».
Однако события 2 октября имели и другой эффект. Ведь министры собственными глазами увидели, что НАПК может в телефонном режиме корректировать список «спонсоров войны».
Во время одного из перерывов того октябрьского заседания в Киеве, когда все ждали ответа Сийярто, в присутствии остальных министров к главе украинского МИД Дмитрию Кулебе подошли с претензиями двое его коллег – министры иностранных дел Австрии и Франции, Александер Шалленберг и Катрин Колонна.
Их обращение к украинскому коллеге можно описать короткой фразой: «А что, так можно было»?
«Дмитрий, я правильно понимаю, что для исключения французских компаний из этого списка мы также должны заблокировать санкции или какое-нибудь другое решение?» – прямо спросила Колонна у Кулебы, рассказывает один из присутствующих на встрече. Надо отдать должное Парижу, что, несмотря на попытки надавить на Киев, французы «пока» не дошли до действий, подобных венгерским.
Не исключено, однако, причиной является смена правительства Франции в январе. Катрин Колонна ушла в отставку, ее место занял Стефан Сежурное. Поэтому в списке «спонсоров войны» до сих пор есть четыре французские компании — «Ашан», «Леруа Мерлен», «Бондюэль» и «Ив Роше», которые отказываются выходить с российского рынка. Планировало ли новое правительство задавать вопросы ребром – неизвестно, но по диплинии и дальше поступали сигналы о том, что Франция недовольна такой несправедливостью.
В Австрии ситуация оказалась иной.
Там стоял вопрос лишь об одной компании, но очень большой и весомой. Это австрийская группа «Райффайзен», для которой российский рынок был важен.
Для австрийцев венгерский пример оказался достаточно привлекательным, и во время очередного продления санкций они выдвинули условие своего голосования: райфы должны перестать быть в перечне спонсоров войны. В НАПК снова пошли на уступки. У австрийской компании появилась отметка «Статус приостановлен на период проведения двусторонних консультаций с привлечением представителей Европейской комиссии», и только после этого Австрия разблокировала новые санкции против РФ.
А еще была греческая история, оставшаяся практически незамеченной в СМИ.
В Украине, когда речь идет о европейском вето, чаще всего упоминают Венгрию. Но на самом деле политически важные европейские решения гораздо чаще блокируют греки, просто их требования обычно не связаны с нами. Впрочем, было бы странно, если бы в этой привлекательной ситуации они не присоединились к шантажу, ведь в определенный период в списке спонсоров войны греческие компании даже лидировали по количеству за счет компаний, привлеченных к транспортировке российской нефти. Так что ничего удивительного, что и они в свое время приобщились к шантажу Украины.
И хотя в НАПК настаивают, что не шли грекам на уступки, а те просто выполнили все требования и потому исчезли из списка, но независимые наблюдатели это не подтверждают. Например, корабли компании Thenamaris Ships Management, которую НАПК в ноябре исключило из «спонсоров войны», и после этого спокойно продолжали перевозить российскую нефть. Однако Греция больше не блокировала нужные Украине санкционные решения.
А уже в 2024 году на арену шантажа вышел крупный игрок – Китай, который поставил перед правительством Украины условие продолжения торговли: исключение из реестра его компаний, которых там сейчас больше всего. А после всего случившегося Киев уже не мог уверять в невозможности этого.
По сути, независимость реестра была подорвана. И начало этому необратимому процессу положил именно венгерский прецедент.
Александр Новиков, в свое время являвшийся вдохновителем и главным защитником реестра «Международных спонсоров войны», продолжает настаивать на том, что реестр все равно необходимо сохранить. «Это геополитическое оружие Украины, от которого мы сейчас отказываемся», – упрекает он.
Эксглава НАПК признает, что из-за существования этого реестра он постоянно сталкивался с «давлением разных стран мира, в том числе Китая», но отрицает политические основания исключения или приостановки статуса всех компаний (австрийцев, греков и т.п.), кроме самой очевидной политической истории с венграми, свидетелями которой были топдипломаты из всех других государств ЕС. Однако он считает, что и тогда исключение для OTP-банка было оправдано, потому что это помогло усилить давление остальных государств на Венгрию. Он убежден, что это помогло, в частности, в разблокировании 5-миллиардного финансирования для Украины.
«Исключение ОТР из реестра «международных спонсоров войны» лишило Венгрию каких-либо обоснованных причин для блокирования предоставления Украине европейских средств», – пояснил Новиков.
Но парадокс ситуации состоит в том, что участие в таком страшном для всех реестре на самом деле не имеет никаких юридических последствий для компаний.
Реестр – это некий «список позора». Его влияние – исключительно репутационное.
Он просто припоминает всем и без того узнаваемый факт о том, что определенная компания не вышла с русского рынка.
Между тем, репутация также важна, особенно для западных компаний, акции которых торгуются на бирже. Поэтому оказывавшиеся в реестре компании воспринимали это какую-то реальную проблему и пытались решить ее. И если некоторые, как мы описали выше, выбирали исключительно путь давления, то другие – начинали договариваться и даже взвешивать возможность выхода с российского рынка. И даже если не считать OTP и сомнительные истории греческих нефтетранспортных компаний, в отдельных случаях НАПК может отчитаться об успехе. Так, ирландская Peninsula Petroleum Limited и британская группа компаний Mondi вышли с рынка РФ и отчитались НАПК об этом, чтобы их исключили из перечня «спонсоров войны».
Но следует также признать, что и содержание этого реестра, и его влияние были ограничены, а к его ведению были обоснованы вопросы.
В России работают более 3 тысяч иностранных компаний, подсчитала Киевская школа экономики, а в листинге НАПК есть только 50 из них. При этом в агентстве признают, что «формальных критериев отбора нет», поэтому решение, кого вносить в этот список, а кого нет, носит произвольный характер. Впрочем, сейчас это превращается в теорию. Поскольку после историй с «приобретенным иммунитетом» нескольких государств от участия их компаний в реестре, а также после того, как правительство и НАПК начали диалог о его прекращении, этот сценарий кажется неизбежным.
В конце концов реально действенным инструментом на международном рынке является список, который составляет не НАПК, а OFAC, то есть американское Управление по контролю за иностранными активами. Его санкции являются настоящим «ядерным оружием» в международном бизнесе. Поэтому, когда в США заговорили о санкциях против Raiffeisen за продолжение работы в РФ – там всерьез начали задумываться над выходом с российского рынка. И на этом фоне уже безразлично, что в прошлом году в НАПК подверглись давлению австрийцев и приостановили статус «райфов» в своем листинге.
Так что драматизировать закрытие реестра «спонсоров войны» также не стоит. Это был полезный инструмент, но сейчас его действенность под вопросом. Но это не значит, что другие санкционные инструменты НАПК потеряли вес.
Не секрет, что НАПК на самом деле не имеет полномочий не только на ведение реестра «спонсоров войны» (его создание летом 2022 года было эдаким «общественным нагрузкой» для агентства), но и в целом для работы в сфере санкционной политики. Да и в самом деле никто их не имеет. Институционная система украинской власти не готовилась к действиям в нынешних условиях, а «санкционная война» при активном участии Украины до недавнего времени казалась фантастикой.
Но, несмотря на все вышеуказанные оговорки, надо признать, что работа НАПК в этой сфере является эффективной. «Реестр спонсоров войны» – это самый известный, но, пожалуй, наименее системный ее элемент. Достаточно посмотреть на санкционный портал НАПК, чтобы в этом убедиться. Исследование поставок компонентов оружия, поиск предметов искусства в собственности российских олигархов и т.п. – это титаническая работа, результаты которой общедоступны.
Но сейчас все это – под угрозой.
Выше уже говорилось, что независимость НАПК вполне реальна, и даже когда украинская дипломатия столкнулась с мощным давлением партнеров по реестру «спонсоров войны», у правительства на самом деле не было инструментов заставить агентство закрыть этот реестр. А тем более – учитывая, что его закрытие несет для власти безумные имиджевые риски. Ибо с точки зрения рядового украинца это выглядит как «прощение» иностранных бизнесов, которые продолжают платить налоги в России и кормить тем самым машину войны.
Поэтому в правительстве стремились сделать так, чтобы в НАПК сами отказались от реестра.
И единственный механизм давления, который нашли для этого, основан на том, что для ведения санкционных тем со стороны НАПК нет оснований. И когда в пятницу на расширенном заседании правительства (которое, кстати, проходило при присутствии иностранных дипломатов) Минюст поднял эту тему – в зале забурлили эмоции. Но факт того, что у НАПК недостает полномочий, крыть нечем.
Отсюда и возникло сообщение правительства о том, что, мол, существует идея передать весь санкционный пакет кому-то другому, например, СНБО. И именно поэтому эта идея до сих пор не воплощена, потому что для НАПК это не было чем-то, что агентство заранее планировало.
Но проблема правительственной идеи в том, что
на самом деле реестр спонсоров хотят не передать, а убить.
И если вместе с ним убьют все другие санкционные базы, наработанные агентством – это будет контрпродуктивно и просто глупо.
Шанс на то, что НАПК сможет сохранить все остальные компоненты своей санкционной работы, не кажется высоким. Все понимают, что это был бы, наверное, лучший вариант (у НАПК есть независимость, есть экспертиза, есть команда, зачем что-то менять?), но «игра в опрокидывании ответственности» зашла слишком далеко и развернуть позиции всем будет непросто.
Более реальна передача тех компонентов, которые останутся «живыми», другому органу. И это уже обсуждается, говорит Новиков. «Была инициатива о передаче в ГУР. Я уверен, что это достаточно субъектная организация, чтобы продолжить санкционную работу. Надеюсь, что в ГУР перейдет вся информация вместе со всей командой», — заявил он. По данным «ЕвроПравды», ГУР действительно было вовлечено в формирование части реестров (например, в отношении компонентов оружия), но для разведоргана эта публичная работа точно несвойственна.
Пока развитие этой истории не определено. Ситуация – на перепутье. Но будет искренне жаль, если из-за попыток госорганов снять с себя ответственность за непопулярное, но назревшее решение пострадают результаты системной работы, которые еще могли бы принести пользу Украине.
Автор: Сергей Сидоренко,
редактор «Европейской правды»