27 февраля 2024 года Европарламент принял предварительно согласованную версию документа, внедряющего новый механизм поддержки Ukraine Facility в объеме 50 млрд евро на четыре года. Уже на следующий день, 28 февраля, его окончательно одобрил Совет ЕС.
И уже в марте, надеются в правительстве, Украина в рамках нового механизма получит от ЕС 4,5 млрд. грн. переходного финансирования.
Поэтому следует подробнее рассмотреть, что такое Ukraine Facility. Какую часть потребностей Украины он закрывает? Какие требования должны выполнить украинские власти для получения этих средств?
И в конце концов, какая часть этой помощи выдается в виде кредитов?
Ukraine Facility – новый механизм поддержки Украины со стороны ЕС. Он подобен Механизму восстановления и устойчивости (Recovery and Resilience Facility), который используется для финансовой поддержки стран-членов Евросоюза.
Финансовая поддержка по таким программам предоставляется в соответствии с одобренными планами действий, в нашем случае — «Плана Украины». Такие планы сначала готовятся национальными правительствами с привлечением общественности и бизнеса, а затем согласовываются с ЕС и содержат перечень мер, направленных на укрепление экономики и макроэкономическую устойчивость.
Для Украины механизм предусматривает предоставление 50 млрд евро в течение четырех лет. Пока неизвестно, когда и какие суммы будут выделены, но есть надежда, что большую часть средств Украина получит на начальных этапах программы (money front loaded).
По последним сообщениям, в этом году ЕС может выделить Украине 16 млрд евро, тогда как в прошлом году Украина получила 18 млрд евро.
Эти средства имеют критическое значение для обеспечения макрофискальной устойчивости Украины.
Потребность во внешнем финансировании в 2024 году составляет $37,5 млрд., и Ukraine Facility может перекрыть примерно половину этой суммы. Отметим, что эти средства предназначены для финансирования расходов государства, не относящихся к обороне и безопасности.
Финансирование грантовой составляющей и процентов по кредитам Ukraine Facility закладывается в бюджет ЕС.
Интересно, что потенциальным источником поступлений по Ukraine Facility могут стать также доходы, полученные от замороженных российских активов, но, скорее всего, речь идет о дополнительных средствах к уже принятым 50 млрд евро.
Что касается второй части финподдержки Украины, то еще около $5 млрд. Киев может получить от МВФ, если вовремя выполнит все структурные маяки.
Пока Украина выполняет Программу полностью и вовремя, поэтому на уровне экспертов достигнуто решение о третьем пересмотре Программы. В марте ожидается положительное решение Совета МВФ по результатам такого пересмотра, в результате чего Украине предстоит получить очередной транш в сумме $880 млн.
Поддержка от США пока является предметом горячих баталий, но хочется надеяться, что Украина все же получит в этом году около $10 млрд.
Финансовая поддержка состоит из трех элементов (pillars), а именно: 1) бюджетная поддержка; 2) инвестиционная составляющая; 3) средства для субсидирования процентных ставок и техническая помощь.
Средства будут поступать в течение четырех лет.
Бюджетная поддержка (Pillar I):
33 млрд евро в форме ссуд и 5,27 млрд евро в виде грантов в бюджет Украины. Ссуды предоставляются на 35 лет, а начало выплат по основной сумме долга начнется с 2034 года.
С учетом заложенной в третий элемент субсидии, которая будет полностью покрывать проценты по кредитам, обслуживание этих ссуд не потребует расходов из бюджета в ближайшие годы.
Из этой суммы до 9 млрд. евро кредитов должны быть доступны уже в январе-июне 2024 года до утверждения «Плана Украины», а дальше средства будут предоставляться ежеквартально в зависимости от выполнения обязательств по «Плану Украины».
Дополнительно 20% грантов, то есть около миллиарда евро, зарезервировано в поддержку местных и региональных нужд восстановления Украины. Это иллюстрирует важность децентрализации политиков ЕС: Европарламент и Совет ЕС при доработке документа Ukraine Facility уделяли особое внимание роли местных органов власти.
Инвестиционная составляющая (Pillar II):
Около 7 млрд евро выделено в поддержку инвестиций в Украину, в том числе на обеспечение возможных выплат по гарантиям ЕС на сумму 7,8 млрд евро.
Еще 15% гарантий, или 1,17 млрд. евро, зарезервировано в поддержку малых и средних предприятий, в том числе на гарантии по кредитам украинских банков.
Параллельно не менее 20% гарантий, или 1,56 млрд евро, должны пойти на «зеленые» цели (изменение климата, биоразнообразие, окружающая среда).
Техническая помощь и субсидии на выплату процентов по займам, предоставленным Украине от ЕС (Pilllar III):
4,76 млрд евро из бюджета ЕС пойдут на покрытие процентов по кредитам Украины, в том числе по новым кредитам и кредитам, предоставленным в 2022-2023 годах, на техническую помощь и другие направления поддержки Украины, а также покрывать некоторые административные расходы на программу самого ЕС.
Эта составляющая была несколько увеличена по сравнению с начальной версией от Еврокомиссии, поскольку в противном случае процентная субсидия «съедала» бы всю сумму, тогда как для Европарламента и Совета ЕС важно предоставить Украине техническую помощь для вступления в Евросоюз и поддержать гражданское общество. Этому блоку было уделено большое внимание при обновлении документа.
Также в следующие четыре года Украина не будет платить проценты по займам, которые получала раньше и будет получать сейчас, что облегчит фискальное бремя.
Преимуществом принятого документа является возможность получения Украиной переходного финансирования (bridge financing) в совокупной сумме 9 млрд. евро до июня этого года, из которых 4,5 млрд. евро мы надеемся получить уже в марте.
Такой подход позволит правительству и Еврокомиссии согласовать текст Плана Украины по внедрению реформ и изменений.
Правительство должно представить План в течение двух месяцев после вступления Регламента в силу Ukraine Facility. Он должен отвечать шагам по вступлению Украины в ЕС, поддерживать социальные, климатические и экологические цели, верховенство права и гендерное равенство, учитывать потребности местных органов власти, подробно объяснять, как правительство будет бороться с мошенничеством и всеми формами коррупции.
Пока «План Украины» уже почти готов.
Предварительно, с момента объявления предложения о создании Ukraine Facility, украинская сторона приложила усилия для разработки проекта Плана, и при этом в определенной степени консультировалась с гражданским обществом и бизнесом.
Уже прошло несколько итераций согласования Плана с Еврокомиссией. Работа над Планом завершится после учета окончательных требований Регламента ЕС, консультаций с Верховной Радой.
А сам План будет одобрен Кабинетом министров Украины и передан в ЕС.
После этого «План Украины» должна оценить Еврокомиссия на соответствие определенным критериям. Соответствующий Регламент предусматривает, что внедрение мер, предусмотренных в Плане, должно способствовать ускорению экономического роста Украины, уменьшению социального неравенства, приближению Украины к стандартам ЕС и устранению препятствий вступлению Украины в ЕС, определенных Еврокомиссией.
Также Еврокомиссия должна будет оценить выполнение более десяти других критериев, определенных законодателями ЕС. На основе оценки Еврокомиссии «Плана Украины» страны-члены ЕС должны принять его квалифицированным большинством. При этом Верховная Рада Украины, скорее всего, должна ратифицировать финансовые соглашения по каждому элементу Ukraine Facility.
Содержание Плана важно, поскольку именно на нем будут основываться обязательства Украины перед ЕС, которые станут предпосылкой для предоставления всех последующих траншей бюджетной поддержки.
Выполненное домашнее задание равно получению средств.
Согласно имеющейся информации, План будет содержать как общие реформы, необходимые для построения обеспечения экономической устойчивости и содействия экономическому росту, так и секторальные мероприятия. В частности, предусмотрены шаги в рамках продолжения реформы системы управления государственными финансами и реформы государственного управления, последующие этапы развития и усиления антикоррупционных органов.
Усилия будут также направлены на улучшение инвестиционного климата, усовершенствование регулирования на рынке труда и развитие человеческого капитала. Горизонтальными приоритетами определено построение зеленой экономики (в соответствии с Зеленым курсом ЕС – Green Deal) и последующая цифровизация.
Если из-за войны Украина не может выполнить условия по Ukraine Facility, ЕС может предоставить исключительное финансирование на период до трех месяцев.
Но рассчитывать на это не стоит.
Гораздо лучше для Украины представить партнерам действенный и реалистичный План и дальше выполнять все обязательства вовремя.
Еврокомиссия будет отвечать за квартальную оценку выполнения обязательств. Результаты оценки и рекомендации по предоставлению следующего транша и его объема (выполнили не все – получили меньше средств) будут направляться в Совет ЕС, который будет месяц на подготовку собственного заключения.
Совет ЕС может не согласиться с заключением Еврокомиссии, и тогда эти учреждения начнут диалог.
При этом, как и при выполнении задач по традиционным программам макрофинансовой помощи, правительство будет консультироваться с Еврокомиссией по внедрению предусмотренных обязательств. Так, Комиссия имеет право осуществлять мониторинг выполнения проектов в рамках Ukraine Facility, в частности, процедур отбора и предоставления финансирования на внедрение отдельных программ или проектов, осуществление публичных закупок, и соответственно предоставлять рекомендации по их изменению.
Для отслеживания выполнения «Плана Украины» Комиссия разработает соответствующий инструмент – Дашборд (Ukraine Plan Scoreboard/Scoreboard), который будет фиксировать прогресс выполнения мероприятий. Оно будет доступно онлайн и будет обновляться Комиссией дважды в год. Ожидается, что техническое решение будет готово к январю 2025 года.
Кроме того, сообщалось о создании отдельного веб-портала для отслеживания прозрачности финансовых операций в Украине.
Для этого Украина обязана обнародовать дважды в год данные о получателях финансирования на сумму более 100 тыс. евро кумулятивно в течение четырех лет.
Инвестиции являются одним из частей (pillars) Ukraine Facility. Для этого будет создана Рамочная инвестиционная программа для Украины с руководящим советом (steering board), которая будет состоять из представителей Еврокомиссии и государств-членов ЕС. Роль руководящего совета состоит в консультировании Еврокомиссии по поводу способов поддержки Украины, определения рисков, финансовых продуктов для инвестирования и т.д.
Важную роль во внедрении инвестиционной составляющей будет играть Европейский инвестиционный банк.
Сегодня пока продолжаются дискуссии по формату соответствующей поддержки. Но речь идет как о предоставлении гарантий, так и о прямых инвестициях.
К инструменту предоставления гарантий Украине также могут приобщаться отдельно государства-член ЕС, третьи страны и стороны.
Из имеющейся информации об инвестиционной составляющей известно, что более 30% финансовой поддержки будет предоставляться в форме грантов, из которых не менее 20% будут направлены на восстановление, реконструкцию и модернизацию регионов, городов и общин Украины.
Также по меньшей мере 20% гарантий ЕС по программе будут направлены на «зеленые» проекты, а 15% гарантий зарезервировано в поддержку малого и среднего бизнеса.
Ukraine Facility должна заменить часть финансовых ресурсов, которые ЕС традиционно предоставлял странам в рамках других программ, в частности, программу IPA – фонды, которые страны-кандидаты получают при подготовке к вступлению в Евросоюз для приближения законодательства, проведения реформ, необходимых для закрытия переговорных глав.
Эти средства заложены в третий элемент (Pillar III) Ukraine Facility. Он предполагает также поддержку гражданского общества.
При этом, например, средства по программе Horizon и всем другим тематическим программам ЕС, к которым уже присоединилась Украина, будут доступны на «старых» условиях, то есть без привязки к Плану и Ukraine Facility.
* * * * *
Ukraine Facility – критически важный финансовый инструмент поддержки Украины. Его действие будет комплексным и будет способствовать ускорению реформ в ключевых секторах экономики, улучшению бизнес-активности, повышению экономической устойчивости и ускорению экономического роста.
Он также поможет государству в интеграции в Европейский Союз.
Львиная доля поступлений будет напрямую зависеть от выполнения мероприятий, предусмотренных в «Плане Украины» (деньги в обмен на реформы). Эти реформы нужны, прежде всего, именно Украине, они важны для устойчивости экономики и возвращения к экономическому росту.
Большинство средств предоставляется в виде льготных ссуд, которые Украина будет погашать через много лет.
Но когда Украина станет членом Евросоюза, она также сможет воспользоваться всеми программами ЕС для стран-членов.
Консорциум #RRR4U будет мониторить исполнение обязательств в рамках Ukraine Facility, поскольку от этого зависит макрофискальная устойчивость Украины.
Авторы:
Александра Бетлий, Институт экономических исследований и политических консультаций;
Виталий Набок, Институт аналитики и адвокации;
Алена Корогод, Dixi Group;
Мария Репко, Центр экономической стратегии
Также в подготовке статьи приняли участие Игорь Бураковский и Виталий Кравчук (Институт экономических исследований и политических консультаций)
Статья написана в рамках консорциума RRR4U (Resilience, Reconstruction and Relief for Ukraine) – объединение четырех украинских организаций гражданского общества при финансовой поддержке Open Society Foundations и Международного фонда «Возрождение». Члены Консорциума – Институт экономических исследований и политических консультаций, Институт аналитики и адвокации, DiXi Group и Центр экономической стратегии.