Неизвестно, кому принадлежит фраза «Отложенное правосудие означает отказ в правосудии» (justice delayed is justice denied), часто используемый ЕСПЧ, но именно эта максима лежит в основе усилий по оптимизации судебной карты.
У вас есть определенная территория, и на ней должно присутствовать правосудие. Поскольку его осуществление напрямую зависит от деятельности судебных учреждений, то близость к суду оказывает прямое влияние на восприятие близости к осуществлению этого правосудия.
В Стратегии развития системы правосудия и конституционного судопроизводства на 2021-2023 годы предусмотрено аудит системы местных судов и пересмотр сети местных судов с учетом административно-территориальной реформы и экономической целесообразности.
Международный опыт свидетельствует, что вес имеют и другие критерии.
Наиболее распространенной практикой территориального размещения судов синхронизация с административно-территориальным устройством: в каждом региональном центре должен быть местный суд.
Но у этого подхода существенные недостатки: регионы динамично изменяются и миграционные процессы влияют на нагрузку судебных учреждений, что увеличивает время на рассмотрение дел в отдельных судах – поэтому на выходе получаем неэффективную судебную систему.
По своей природе вопрос о территориальном размещении судов является также экономической задачей и вопросом баланса между различными факторами, такими как:
доступ к правосудию в смысле близости граждан к судам;
минимальный размер суда для обеспечения существования разных полномочий и функций;
сокращение расходов, поскольку источники государственных поступлений ограничены и не должны расходоваться впустую;
максимизация качества предоставляемых услуг.
Здесь следует подчеркнуть, что быстрое развитие транспорта и телекоммуникаций изменило подход к судам.
Каждый суд уже не является изолированной и независимой единицей, а является частью сети, направленной на оптимальное предоставление услуг гражданам. Кроме того, месторасположение судов важно в контексте координации между судами, другими государственными службами, прокурорскими офисами, центрами предоставления юридической помощи, частными предприятиями и гражданами.
Для оптимизации судебной карты фундаментальным остается выбор между укрупнением (объединением нескольких судов в один) и близостью.
Если выбрать укрупнение, это потребует специализации судей для оптимального распределения погрузки. Если приоритет отдается близости, то суды должны покрывать сразу несколько форм судопроизводств.
В пользу укрупнения говорят экономические факторы, возможность специализации судей, легкость администрирования и аудит, тогда как в пользу близости – политические аргументы и сложившаяся традиция.
Обе модели могут порождать компромиссные варианты, от образования региональных отделений до развития IT-инфраструктуры для эффективного судебного процесса.
Иногда реформа судебной карты становится требованием международных партнеров.
Например, это было одно из требований к Португалии в рамках соглашения с международными институтами (Еврокомиссией, ЕЦБ и МВФ), которые кредитовали государство после начавшегося в 2008 году экономического и финансового кризиса.
В конце концов, Португалия была вынуждена ввести меры жесткой бюджетной экономии, которые распространялись почти на все сферы управления, и одной из составляющих сокращения расходов стала реформа территориального размещения судов.
Некоторые страны самостоятельно принимали решение о перепланировании судебной карты – и не только для оптимизации расходов, но и из-за необходимости баланса нагрузки на суды. Дания, Норвегия, Нидерланды сокращают количество судов, чтобы повысить качество правосудия, не дожидаясь экономии от этого.
В других странах, таких как Португалия, Греция, Австрия, Ирландия, реформа предусматривала, кроме высшего качества правосудия, еще и снижение затрат с закрытием недостаточно нагруженных, а иногда даже запущенных судов и передачу дел в соседние суды. Польша и Турция стремятся объединить несколько небольших судов под один зонтик, чтобы уменьшить расходы на управление и накладные расходы в целом.
Любая оптимизация начинается с выяснения текущего положения вещей.
Поэтому, кроме оптимизации расходов, два внутренних фактора имели решающее значение для оптимизации судебной карты: внутренняя миграция населения как результат экономического развития и изменение динамики дел в различных формах судопроизводства (увеличение дел в сфере семейного и административного права).
В Нидерландах с ростом городов образовалась асимметрия, когда в некоторых городах с населением более 100 тысяч не было ни одного суда, а в других было несколько. Та же асимметрия наблюдалась и во Франции, где суды покрывали районы с населением от 10 до 900 тысяч, и суд первой инстанции в одном регионе мог покрывать население в 69 раз больше, чем в другом регионе.
А, например, в Хорватии судов оказалось просто слишком много для населения страны. К слову, это особенность маленьких стран, где большинство граждан посещают суд только несколько раз в жизни, а то вообще с ним не сталкиваются.
При укрупнении судов следует обращать внимание не на один фактор, а на совокупность и правильно оценивать их приоритетность.
Например, опыт Франции показывает, что если принять во внимание только экономию средств, то укрупнение судов не только не решит проблему загруженности судов, но и может привести к ухудшению ситуации. Укрупнение судов за счет поглощения меньших судов не повлияет на соотношение количества дел на судью, а лишь сделает процесс более длительным для сторон из-за увеличения расстояний.
Предположение, что большие суды будут более эффективными, может быть ошибочным и требует дополнительного моделирования.
Эмпирическое исследование, проведенное датским аудиторским бюро (Rigsrevisionen) методом анализа среды функционирования (DEA) на основе данных 1992-1998 годов, показало, что ни размер суда, ни его географическое положение не влияли на его эффективность.
Более того, меньшие суды имели лучший показатель времени для рассмотрения дел.
Европейский опыт реформирования территориального размещения судов фактически воплощен в рекомендациях CEPEJ – комиссии по эффективности правосудия, органа Совета Европы.
Они дают универсальные рекомендации по оптимизации судебной карты и акцентируют внимание на индикаторах, которые следует принимать во внимание при принятии решений.
Например, наличие вблизи пенитенциарного учреждения должно быть существенным фактором, поскольку из соображений безопасности и экономических соображений удобно сократить расстояния для перемещения заключенных, обвиняемых в судебном процессе.
Рассмотрим конкретный пример. Греция для своей судебной реформы избрала следующие критерии:
размер каждого суда;
количество новых и незавершенных дел в суд;
возможность постоянного присутствия судей в суде:
плотность населения в судебных округах;
географические особенности и уровень предпринимательства в этих округах;
наличие и состояние построек, уровень развития транспортной и IT-инфраструктуры;
возможность альтернативного разрешения споров в этих регионах;
наличие институтов правовой помощи;
возможности набора сопроводительного персонала для судов.
Португалия, которая планировала реформу в несколько иных условиях и ориентировалась на борьбу с неэффективными судами и условия их ликвидации, избрала следующие критерии:
Суды, которые рассматривают менее 250 дел в год, будут закрыты.
Критерии расстояния: если суд первой инстанции рассматривает небольшое количество дел и расположен менее чем за час от другого суда, который мог бы рассматривать дело, его следует закрыть.
Качество имущества и здания суда: если оно арендовано, а оборудование старое, его необходимо закрыть. Но если оно принадлежит Министерству юстиции и в хорошем состоянии, суд должен остаться.
Демографические тенденции: если перепись 2011 показывает, что территория региона покинута, то суды этого региона должны быть закрыты.
Следует отметить, что анализ последствий португальского опыта показал, что этот подход не дал требуемого эффекта и даже привел к проблемам с доступом к правосудию.
Но вина за провал лежит не на выбранных критериях, а на том, что руководящая партия решила, что политической воли будет достаточно, чтобы реализовать реформу. Но, как оказалось, без консультаций со стейкхолдерами и аналитических расчетов такой подход больше усугубляет проблему, чем решает ее.
В этом состоит ценность международного опыта оптимизации территориального распределения именно для Украины.
У нас есть внутренние факторы, поскольку время рассмотрения дел и нагрузка на систему несоразмерны с затратами на содержание самой системы, не говоря уже о социальном запросе, демонстрирующем недовольство доступностью правосудия.
Впрочем, португальский опыт ясно показывает, что реформа судебной карты только средствами политической воли будет встречать сопротивление и не будет поддержки.
Для реформирования можно выбрать разные комбинации критериев, взяв за ориентир рекомендации CEPEJ, но они должны быть избраны на основании баланса между политическими и аналитическими решениями, с обязательными консультациями со стейкхолдерами, иначе даже самые точные критерии останутся теоретическими выкладками и не будут иметь реального влияния.
Автор: Михаил Кольцов,
эксперт ОО «Адвокат будущего», внешний консультант Всемирного банка в сфере анализа данных и кибербезопасности